農村金融改革的若干問題及對策性建議

農村金融改革問題錯綜復雜，各種矛盾相互交織。有本質的問題，也有表象層面的問題；有歷史遺留下來的問題，也有當下新生的問題；有市場的問題，也有制度的問題。必須在若干重點問題上做出準確的判斷，才有可能使改革取得預期的效果。本文作者為了把握好這些問題的基本特征，進行了長期深入細致的調研，并得出以下研究結果。

最大問題：農村金融法律制度缺失

國際上，幾乎所有取得農村金融改革成功的案例，都是在改革之前制定了農村金融法，并且在改革中不斷地調整法律，使之與農村金融改革相適應。《泰國農業和農業合作社銀行法》1966年立法，經過1976年、1982年、1999年三次修改。泰國農業和農業合作社銀行依據該法案，于1966年11月1日在原合作社銀行基礎上建立。該法案為泰國農業和農業合作社銀行長期穩定發展奠定了良好的基礎。泰國農業和農業合作社銀行與中國的農村信用社非常相似，也是經過了改革才發展起來。它的一個重要的成功經驗就是在改革之前制定了改革法案。這對于中國的農村信用社改革有非常重要的借鑒意義。印度國家農業與農村發展銀行經營管理的依據是1981年制定的《國家農業和農村發展銀行法》。法律對農村發展銀行的外部制度安排和內部經營管理進行了全面的規定，是農村政策性金融重要的制度保障。美國、加拿大、日本和菲律賓等開展農業保險較早的國家，都以專門的法律對其地位和運作規則進行了特別規定。

市場與法律之間存在一個正相關的均衡，市場化程度越高，與之相對稱的法律體系就應越健全。沒有相應的法律制度的支撐，市場的建設是不可能的。中國的農村金融改革的主要任務是建立一個有效的農村金融市場體系，離開法律是不可能實現的。即使在短期內建立了一個市場，這種市場如果沒有相應的法律體系與之對應，最終將與不完善法律相均衡，而回復到原有的狀態。因此，要實現農村金融改革的長效機制，必須制定農村金融改革法。

農村金融改革牽涉到千家萬戶的利益，牽涉到政府、銀行、企業、農民的權利和義務，要動用大量的資金資源和社會資源，關系到農村經濟發展的大局。改革中的各種道德風險、逆向選擇、搭便車等問題，各種相關的制度問題、產權問題、責任和義務問題，將長期對農村金融市場發生影響，最終可能會葬送改革的成果。因此，根據目前農村信用社改革已經出現的問題，有的放矢地抓緊制定農村金融改革法是恰逢其時。

根本目標：完善的農村金融市場

農村金融改革的根本任務是，建設一個有效的、安全的、結構合理的、穩步發展的農村金融市場。把農村金融市場建設好了，一切問題將迎刃而解。

在發展社會主義市場經濟的過程中，我們進行改革都必須堅持市場配置資源的基礎作用。農村金融改革的實質是建立一個有效配置金融資源的農村金融市場。在總體思路上要從機構觀轉向市場功能觀。要堅決糾正那種把著眼點放在某一個農村金融機構或幾個金融機構的狹隘觀點，堅決糾正那種頭疼醫頭、腳疼醫腳的短期行為，還要堅決糾正那種一陣風式的應付農村金融供給不足問題的改革而否定以前改革成果的做法，防止改革走回頭路。要對現有的農村金融體系、運作機制和功能作用做出實事求是的評價，因勢利導，建立農村金融市場的長效機制。

農村金融市場是農村經濟長期自發演進的結果，水到渠成。要本著惠而不費的市場治理原則建立農村金融市場體系。

應當重視經濟自發演進的市場秩序，它是一切改革的基本點和出發點。離開這個基本點，農村金融改革就是舍本求末。農村金融改革的關鍵是把握這種秩序，通過市場建設有效的農村金融市場體系。

現有的農村金融市場已經形成的格局，是農村金融改革的基礎。既得利益集團會對市場的新生力量進行抵制，阻

礙農村金融市場的發展

在關于農村新的金融機構的市場準入問題上，農業銀行、農村信用社為維持壟斷權利與壟斷租金，對外來競爭力量持排斥態度。而作為決策者的政府所固有的“有限理性”使其對傳統體制有著極強的依賴性，基于怕喪失對金融資源控制的擔憂，持謹慎保留態度。雖然地方政府從自身利益出發，客觀上對促進新的金融機構的產生有著一定的激勵作用（農村合作基金會就是一例），但整體上得服從國家的效用函數。因此，在政府主導下，各方利益集團相互博弈形成的農村金融體系已建成了非常牢固的既得利益集團的結構，知識的局限又加強了原有的路徑依賴與體制鎖定，因此，要摧毀既有的利益格局，打破這個“死鎖”的狀態非一朝一夕。

對農村信用社的過多扶持不一定得到正的效應，處理不當，它還會用一種畸形的體制抵制更多的個體和民營經濟力量的進入。農村信用社的制度缺陷十分嚴重，如果不從根本上加以改善，愈大會顯得愈可怕。當前，農村信用社應當保持適當的穩定、調整、重組和壓縮，不應當再注入資金進行擴張。

拓寬農村金融的思路，樹立農村金融大市場的概念

有人希望對農村金融的區域范圍進行界定，如有人提出農村金融應包括縣域金融，有人提出農村金融應是縣以下的金融體系。實際上，農村金融的概念不能以區域屬性來界定。農村金融是指以農民、農村和農業為服務對象的金融體系。

我們在山東、江蘇、河南、黑龍江、江蘇和上海等地區的調查發現，一些真正地有效地解決“三農”問題的信貸資金不是投放在農村地區，也不是由農村金融機構投入的，而是由城市金融機構投入的。如山東濰坊市的三通公司，在中國從南到北建立了100多萬畝的農業生產基地，生產的產品出口國外，取得了巨大的經濟效益和社會效益，帶動幾十萬農民致富。他們引進了日本的農業“一元化”模式，強調農業發展中的人與自然、社會與經濟、城市和農村的統籌和協調發展，引進了國外的市場、人才、技術、資金、信息和管理經驗。在河南省南陽市的西峽市，我們重點考察了苑西制藥有限公司，它帶動了幾乎是一個西峽市的全部農民走上了致富的道路，而它的資金主要是由遠在南陽的南陽市工商銀行和中國銀行的支持，貸款量達到7億多人民幣。

因此，我們應當拓寬農村金融的思路，樹立農村金融大市場的觀念。這對我們判斷當前的農村金融形勢和對農村金融的定位十分重要。在黨中央、國務院以工促農、以城帶鄉的方針的引導下，農村金融中的城鄉統籌模式在農村金融供給方面已經發揮了十分重要的作用，從城市投入資金遠比從農村投入資金的效率高。從生產力高端注入資金是解決農村金融問題的重要思路。目前已經形成的農村金融格局正好代表了一種客觀的經濟選擇，有利于從城市注入資金，解決城鄉“二元”結構問題。

政府定位：應恰如其分

農村金融改革中政府的定位十分重要，恰如其分的政府功能的發揮關系到農村金融改革的成敗。政府多走一步或是少走一步，都是農村金融改革的雷區。

必須明確政府在農村金融改革中的定位。政府在農村金融改革中定位不準，越權或者是沒有起到應有的作用，都不利于農村金融市場的發展。改革開放中農村金融發生的很多問題都與政府行為不當或者定位不準有關。政府在農村金融改革中具體有四大功能，即政策性功能、管制性功能、轉移性支付功能、服務功能。除了這四個基本功能，政府更加注意的應當是不能干涉農村金融市場的具體業務，尊重市場主體的獨立性。

金融制度是一種節約交易費用與增進資源配置效率的制度安排，其產生與變遷既不是隨意的，也不是按照某種意志與外來模式人為安排的，它并不僅僅是一種有形的框架，而是一系列相互關聯的演進過程的結晶。作為目前重要的資本要素配置制度的中國農村金融體系，其制度變遷所顯現的效率低下，已成為農村經濟發展的制度性障礙，但卻依然主宰著農村金融市場。在我國特殊的國情和長期計劃經濟體制的背景下，政府作為惟一合法的制度供給者，主導著制度變遷。

來自民間力量的自下而上的制度創新卻往往被視為非法，遭到遏制。在漸進式改革的制度環境下，正規金融部門的資源長期向國有經濟傾斜，已形成一種“所有制偏好”的慣性，加上在農村地區的信息搜尋、監督、執行的成本遠大于其收益，正規金融部門“淡出”農村也就不足為奇了。不斷發展壯大的農村非公有制經濟和對金融需求日益增長的農民就只能轉而求助于應運而生的民間信貸。內生于農村經濟的民間信貸，其實質就是經濟轉軌時期為克服相對滯后的金融體制改革的缺陷而由民間自發創造的旨在改變原有資金流動格局、促進農村非公有經濟的一項制度供給。制度變遷源于制度的供給和需求的非均衡，其實質是權利和利益的轉移和再分配，其結果必然會打破原有的利益格局，受到來自既得利益集團的阻礙。制度的非均衡不一定導致制度變遷，制度變遷的路徑依賴，制度變遷的成本，公共選擇的結果等都會阻礙或延遲制度變遷。

因此，政府在農村金融體系中的作用應當恰如其分，一方面要提供法律、管制等必須的制度和政策供給，另一方面，也要約束自身，不能多走一步。

需求：突破“金融中性”，催生有效需求

農村經濟決定金融，中國目前農村金融中的問題是由經濟發展的路徑決定的，在農村存在所謂的“金融中性”問題。只有有效的農村金融需求才會對農村經濟發展和解決“三農”問題發揮作用。

在正確處理農村經濟與農村金融關系，實現農村經濟和金融發展統籌發展方面，應當重點關注以下幾點：

關于金融中性。農村金融的發展取決于經濟發展，現有的需求與當地的農業發展水平相關，新的金融需求則與當地的價值增值能力相關，當一個地區的價值總量和價值增長能力不變，生產力結構不變的情況下，金融總量的變化并不能促進地方經濟的發展，相反，新增加的金融供給要么流出當地，要么被損失掉，這時金融出現中性狀態，這就是既定條件下的“金融中性論”。因此，在農村金融改革中，不能從一個極端走向另一個極端，增加對一個地區的金融投入，一是要看現狀，二是要看發展。歷史上農業銀行和農村信用社的不良貸款就是由于這個原因產生的。農村信貸結構要支持農村在價值重構和生產力改造方面的資金投入。

正確識別農村金融有效需求和名義需求之間的差別，有效供給和名義供給之間的差別。

現在有很多人對農村金融需求進行調研，也得出了很多關于農村金融需求的結論，一些人從名義需求的角度得出農村金融需求缺口很大的結論，呼吁大力增加農村金融供給，但是，這可能是一個錯誤的信號。因為對于市場有意義的是有效需求。經濟學上的有效需求，是指商品市場上有購買力的需求，金融市場的有效需求是指那些能夠還本付息的需求，也就是說一個地區的價值增值能力要強。

農村金融需求不受地域限制，有的地區可能最有效的需求在城市，而不是在農村。所以，有的城市商業銀行、農業發展銀行、國家開發銀行從城市注入的資金是農村金融供給。而且，這種農村金融供給更有效，它不但增加了供給，而且通過資金實現城鄉統籌，有效地提高了農村的生產力水平。資金要與最先進的生產力一起流動。

非正規金融：給條生路

非正規金融是農村金融的組成部分，在農村經濟發展中發揮著積極的作用。

由于我國農村金融體系存在缺陷，已滯后于農村經濟的發展，形成了一定的金融“空洞”，民間借貸應運而生。雖然目前只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表現卻異常活躍；雖屢遭政府取締或禁止，卻表現出頑強的生命力。從1986年開始，農村民間借貸規模已經超過了正規信貸規模，而且每年以19%的速度增長。民間借貸已發展成為一只不可小覷的“地下”力量。農戶借款中民間借款所占的比例超過70%，農村高利貸有8000億到1.4萬億元。民間借貸雖在一定程度上緩解了農民貸款難的問題，但良莠不齊，加大了農民的債務負擔和農村的金融風險。

政府要做的不是簡單打壓或取締，因為這樣做不僅無法摧毀農村非正規金融，相反只能使其以更隱蔽的方式活動，這無益于問題的解決。政府應承認其合法性，并制定出公平的市場準入與退出制度，規范民間借貸，將其從“地下”引上正規的發展道路。民間金融部門和正規金融部門相比，優勢在于利用血緣、親緣、地緣、人緣的因素建立起來的“關系性”借貸，有效克服了信息不對稱問題，而且借貸條件靈活，利率隨行就市，很好地適應了農村個體經濟和小規模生產經營對資金需求小、分散、靈活、方便的特點。引導民間資本和社會閑散資本更廣泛地參與農村金融活動，大力培育民營銀行，既能為農村、農民及農村中小企業提供良好的金融服務，又有利于打破農村信用社壟斷農村金融市場的格局，增強農村金融市場競爭活力，抑制農村高利貸，促進農村金融體系的良性發展。