林權抵押駛入深水區

林權抵押作為一項重要的金融創新，對破解三農融資難題提供了一條有效途徑。南平人行的調查報告表明，林權抵押的推進正面臨一些深層次的問題，突破這些深層約束需要進一步創新。

問題

供需結構不匹配。從林權貸款品種看，目前只有直接向大戶林農和林企發放林權抵押貸款和由擔保公司擔保，用林權進行反擔保的兩個信貸產品，缺少適合林業生產需求特點的信貸產品，特別是能惠及和適合眾多小戶林農資金需求的信貸產品。據調查，目前各金融機構發放森林資源資產抵押貸款的對象主要集中在林業大戶，其份額占95%以上，而小戶林農的貸款不足5%。如浦城縣發放林權貸款101筆，4300萬元，其中最大的一筆是300萬元，最小的一筆是15萬元，小戶林農貸款未發放一筆。大部分小戶林農因其林地面積小或林地林齡低而得不到必要的貸款支持。

從貸款期限看，轄區林權抵押貸款90%以上為一年期的短期貸款，一年期以上的較少。由于林業生產周期較長，最快的如毛竹到成材也需要三年時間，而其他經濟林作物則時間更長，林木生產周期與金融信貸期限不匹配的問題突出。

從林權貸款成本看，農信社發放林權抵押貸款的利率一般在基準利率的基礎上再上浮70%，最高的上浮100%，商業銀行對森林資源資產抵押貸款的利率一般在基準利率的基礎上再上浮30%～50%，比其他貸款的利率多上浮了20%～50%。此外，林權抵押貸款還需按評估量大小支付6‰～0.1‰不等的評估費，通過擔保公司擔保的還要繳納3‰擔保費。經測算，林權抵押貸款比房產抵押貸款的成本一般要高出3～5個百分點，個別縣市的林權抵押貸款成本高達12%，與民間借貸利率相差無幾。

貸款管理不規范。一是未建立林權抵押貸款管理辦法，基層行無章可尋，缺乏操作規范性。據調查，目前南平市轄內各商業銀行均未制定明確的林權抵押貸款管理辦法，多是參照消費貸款、助業貸款等管理模式發放貸款，造成基層信貸人員開展業務心存顧慮，擔心貸款一旦出現風險，其用途的合規、合法性不符合上級行的信貸管理規定，制約了該項業務的拓展。二是各商業銀行對林權抵押貸款沒有統一信貸科目設置或無明確科目歸屬，只能采取變通的辦法在其他信貸科目中體現，造成林權抵押貸款科目歸屬隨意和不確定性，影響業務開展。

配套措施跟進慢。一是森林資源的流轉體系不完善，金融部門擔心執行債權難。目前各級林業管理部門雖然已成立林業服務中心，為林農和金融機構提供確權、評估、登記、監管等服務，但其功能未充分發揮，林權流轉還不夠順暢，造成金融債權難以實現。如建甌市在近年發放的129筆林權抵押貸款中發生展期和逾期的有41筆，占31.78%。二是林權評估缺乏權威性和公正性。如有的貸款戶在向金融機構辦理林權抵押貸款時，為能多取得信貸資金，通常要求評高其用于抵押林木的價值，許多用于抵押的林木評估價格虛高，加大了銀行信貸資金的風險。如建甌市某竹業有限公司的林權實際價值僅30萬元左右，評估值卻達到232萬元，近實際價值的8倍，有的金融機構對此心有余悸，被迫停辦了該項業務。三是木材采伐指標的不確定性，給貸款人帶來到期不能還款的風險。四是林業擔保運作不暢。從南平市來看，在經貿委登記在冊的擔保機構有29家，注冊資本1.7億元，其中從事林權抵押貸款擔保的僅8家，注冊資本最高的只有1000萬元，擔保機構實力普遍較弱。同時，金融機構與擔保公司協作的利益關系普遍較難協調，作為擔保公司普遍要求獲得較高的貸款放大倍數，而從防范風險考慮金融機構則是盡可能壓低貸款的放大倍數，致使很多擔保公司與銀行協作無果而終。加上部分擔保機構運作不規范，如收取擔保手續費較高且比例不一，無專門管理機構等，擔保機構仍無法有效地為林權抵押貸款進行擔保。

對策

完善法律法規

一是修訂完善有關抵押擔保的法律法規。《擔保法》第三十七條第二款規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權”不得抵押。而《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》指出：“國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，各種社會主體都可以通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協調、劃撥等形式參與流轉”；“森林、林木和林地使用權可依法繼承、抵押、擔保、入股和作為合資、合作的條件”。國家林業總局印發的《森林資源資產抵押登記辦法(試行)》第三條明確規定“可用于抵押的森林資源為商品林中的森林、林木和林地使用權”。對林地使用權能否抵押問題，上述有關法律和政策規定不一。為了促進農業和林業資源的合理流轉，建議適當修訂《擔保法》，允許“耕地、林地等集體所有的土地使用權”抵押。二是有關部門要聯合制訂出有利于促進林權抵押貸款業務健康持久發展的有關政策法規，諸如列入國家產業發展規劃、在貸款通則和保險條例上予以明確可行性的操作辦法等，為指導全國各地統一規范有序地開展林權抵押貸款業務提供政策依據，以切實解決林權抵押貸款政策制度安排滯后制約業務發展的問題，推動全國林權抵押貸款業務的蓬勃有序發展。

強化金融創新

開發小戶林農林權質押貸款?？砂凑招庞棉r戶的評定標準，根據林農的個人信譽、還款記錄、林木擁有量及所從事林業生產經營活動的規模、經營能力、償債能力等指標，對林農進行信用等級評定，并根據其信用等級核定一定的貸款額度。農信社在核定的額度內采取“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉使用”的辦法向林農發放只需辦理林權抵押登記、借貸雙方協議評估林木價值的林權質押貸款。

推廣小額林權抵押貸款。在小戶林農林權質押貸款之外，農信社還可對經有權評估部門評估的林農林業資產按評估價值的一定比例，直接向小戶林農發放林權抵押貸款。

開辦林農聯保貸款。其方式類似于農戶聯保貸款。由農信社選擇5～10戶具有一定林木資源規模的林農建立負有連帶責任的聯保貸款小組，并確定1戶較大戶與農信社發生信貸關系，由該大戶將所有聯保戶的林權證收集，并進行統一評估、抵押，貸款與還貸均由該大戶統一負責。

探索適合林權抵押的登記辦法。根據最高人民法院于2000年12月13日公布施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》的規定，只要當事人辦理了抵押物登記，人民法院可以認定抵押有效，未強求一定要事先評估。因此，對借貸雙方協商確定森林資源抵押物價值情況的，林業部門應給予辦理抵押登記手續。同時，適當下調評估費用，特別是對小戶林農評估費用征收更應實行優惠，以切實減輕其負擔。

創新農村金融機構體系?，F階段農村金融機構網點大量收縮，金融服務缺位，形成了農村信貸市場農村信用社獨家經營的局面，大量的農村經濟實體與農戶尋求信貸支持只能走“獨木橋”，信貸市場缺乏競爭與活力，在相當程度上抑制了林權抵押貸款業務的拓展。應根據2006年中央1號文件“鼓勵在縣域內設立多種所有制的社區金融機構，允許私有資本、外資等參股。大力培育由自然人、企業法人或社團法人發起的小額貸款組織”的精神，及時總結推廣“只貸不存”試點成功經驗，大膽探索建立適合當地農村經濟發展需要的農村小額信貸組織。要通過培育建立農村小額信貸組織，進一步改善和提升農村金融的服務水平，促進形成更加多樣化的農村金融服務體系，為打破農村信用社壟斷農村信貸市場、林權抵押貸款停滯不前的局面創造條件。

健全風險控制

組建林業專業性擔保公司?？刹扇∮烧块T出資啟動、廣泛吸收民間資本、林業企業或林農參股等形式，擴大擔?；鹨幠?，以解決擔保公司擔保能力不足問題。同時引導擔保機構適當降低擔保手續費，減輕借款人的經濟負擔。

加強金融機構與擔保公司的協作，正確處理雙方利益關系。金融機構要選擇資金實力較強、管理較規范、社會信用較好的專業擔保公司作為合作伙伴，并適當降低經擔保公司擔保的貸款利率，把上浮水平控制在30%以內，以降低和分散信貸風險，促進合作雙方互動雙贏，推動林權抵押貸款業務的健康發展。

拓展農業保險業務。我國農業保險存在長期缺位現象，2005年全國的農業保險保費收入占財險保費收入的比重只有0.6%多。今年中央1號文件明確提出了“穩步推進農業政策性保險試點工作，加快發展多種形式、多種渠道的農業保險”的要求，為發展我國農業保險指明了方向。保險業應加強調查研究，加快制定有關實施細則，大力開發符合農戶和農業生產特點的業務險種，扎實推動農業保險業務的開展。在森林保險的費率和保額的確定上，實行低保費、低保額、保成本的原則。

完善林業信貸投入風險補償機制。建立林權證擔保貸款保證金以及林業產業發展風險準備金，以解決自然災害造成林農收入下降、無法償還貸款的風險問題。擴大基層商業銀行的信貸權限，進一步完善信貸管理方式。商業銀行的上級行應擴大對基層行林權抵押貸款業務的受理權限，并對森林資源抵押擔保貸款業務建立統一信貸管理辦理，設立穩定的信貸科目對應，保證相關信貸政策的持續性和穩定性。同時要合理確定符合林業生產周期的貸款期限，滿足市場的多元化需求。

優化金融生態

健全和完善森林資源評估制度。建立完善各類森林資源評估機構和評估人員市場準入和退出機制，切實加強對森林資源評估機構及其人員的監督管理，防止在評估環節出現道德風險。對涉嫌林權抵押貸款詐騙或通過暗箱操作故意抬高林木評估價值騙取銀行貸款的有關評估機構和人員，由相關部門予以行政或法律制裁。

健全完善森林資源流轉體系。以下兩種方案可供選擇，方案一：“市場化流轉與政策性收儲相結合”。市場化流轉就是依托現有林業服務中心，逐步建成類似于股票二級交易市場的林木交易市場，實行公開、公平、公正的市場化交易。將需要流轉處置的林權標的在林木交易市場掛牌上市，林木交易市場無償服務或收取少量服務費。在規定時間內無法成交的林權標的，經債權債務人協商由政策性林權收儲中心按一定價值收儲處置，有效維護債權債務人利益。方案二：“市場化流轉和市場性收儲相結合”。市場性收儲就是由非政府出資的具有收儲性質的公司（如擔保公司等）承擔發揮收儲職能。

制定更加嚴格科學的采伐分配指標。目前，對于商品林，各地采伐指標的分配存在僧多粥少的問題，建議林業部門要結合實際，適當增加采伐指標，增強指標分配的透明度，改進森林采伐方式，進一步優化指標分配方式，同時，適當向借款林農或林企傾斜，防止和避免林農、林企因無采伐指標而拖欠銀行貸款。

落實林權證抵押貸款貼息制度。林業部門要按已經出臺的有關文件規定要求盡快落實林權抵押貸款貼息制度，確保貼息資金及時到位，從政策上引導和推動林權證抵押貸款業務的健康發展。

優化農村信用環境。地方各級政府應積極支持農村金融機構依法收貸、打擊企業和農村集體經濟組織逃廢債行為?；鶎尤嗣胥y行要以信用建設為突破口，加強企業和個人征信系統的開發運用，繼續引導農信社大力推進農村信用建設和林權抵押貸款推廣普及工作，力爭突破信用鄉鎮、村和信用戶評定徘徊不前的局面。

（課題組組長：史可山，副組長：邱成晟成員：鄭玉旺、江海、董光雄、謝成森、藍海、胥慶偉）

責任編輯：高廣春