新農村建設與政策性金融職能定位

今年年初以來，農發行的業務拓展正按照國務院“增加功能”等原則穩步推進。本文以新農村建設背景下我國“政策性—合作—商業性”農村金融體系的選擇和定位問題為切入點，并根據我國農業發展面臨的國際挑戰和農產品交易條件不斷惡化兩個約束條件，探討了農業政策性金融的作用，特別是對培育不同地區間農業比較優勢的意義。

新農村建設凸顯農業政策性金融功能定位不足

隨著中國農業發展銀行1994年的成立，我國“政策性—合作—商業性”農村金融體系的主體框架也正式形成。假如我們按照這條思路真正建立了健康的農村金融動態回流體系，可以設想，農戶通過政策扶植可以全面脫貧并維持簡單再生產，在合作金融支持下可以實現初步致富并實現初級層次的擴大再生產，在商業性金融的競爭條件下，真正具備經營能力的農戶可以實現更高層次的擴大再生產，甚至帶動本鄉鎮產業結構的高級化、城鎮化和非農化。但問題是，為何這個設置相當合理的農村金融體系客觀上沒有使全國的農村地區出現迅速的經濟增長與繁榮？本文試圖從參與主體方面來揭示其中的原因。

首先，2005年以前中國農業發展銀行業務范圍過窄，沒有真正起到支持農業開發的作用。作為國家惟一的農業政策性金融機構，中國農業發展銀行應該一方面為國家農業基礎設施建設進行融資，支持農業科技開發和成果轉化，參與農業結構調整；另一方面，還應該直接面向農村地區和農戶，把消除貧困、平準主要農產品價格波動，降低農民的系統性風險作為主要任務。也即，它應該發揮轉移支付職能，起到在全國范圍內組織資金，代理財政支農資金撥付，代理農業保險或農業信貸保險，代理國際組織農業貸款等方面的作用，協助欠發達農村地區實現經濟起飛所必須的原始積累。這些是合作金融和商業性金融在目前無法實現的。但隨著農業發展銀行1998年開始的糧棉收購資金封閉管理以及業務的單一化，1998～2005年間，其業務領域被限制在一個過窄的范圍內，主要負責糧棉油收購、儲運等環節的資金提供，在糧食購銷體制改革基本完成后又面臨業務嚴重萎縮的局面，其農業政策性金融的職能沒有充分起到在上述兩個層次提供公共品的作用。可以說，我國農業政策性金融在農村投融資體系中的實際缺位，致使我國農村投融資體系不僅缺乏統一的引導和監督力量，也影響了支農資金的有效投入。

其次，農村合作金融不具備合作制的特點。真正的農村合作金融應該定位于政策性金融和商業性金融之間，用以提供準公共品，一方面，在社員群體間，合作金融服務具有非排他性，只要是社員，就有權利獲得附帶各種優惠條件的金融服務；另一方面，在各個社員獲得金融服務的質量上具有競爭性，即不同條件、不同信用狀況的農戶得到的融資支持是不同的。具體到我國當前農村合作金融的主體——農村信用社而言，其生存與進一步發展面臨以下一些問題：一是信用社的性質不明確，為社員服務沒有體制上的保證。多數信用社中社員股金占的比重很少，在內部管理和外部監管上類似國有金融機構，不少信用社向商業化轉變的傾向越來越明顯。二是農村信用社歷史上形成了大量不良貸款和虧損掛賬，包袱沉重。多數地方的信用社不良貸款率較高，相當比例的信用社已經資不抵債。三是農村信用社吸收存款難，資金緊張，無力擴大支農信貸規模。隨著農業結構調整和農村經濟的發展，“三農”對貸款的需求已經遠遠不限于糧食生產。根據國家統計局農調隊對農戶固定調查點進行的抽樣調查，多數農戶從信用社得到貸款難度較大。2000年至2003年，農民每人每年從信用社借入資金65元，通過民間借貸借入190元，分別占借入資金總量的25%和75%。據江西省農調隊對全省2450戶農戶的抽樣調查，2003年有574戶有借貸行為，占23.4%，其中從信用社得到貸款的有120戶，占被調查農戶的4.9%；從2001年至2003年，從信用社得到的貸款僅占農戶總借貸收入的13～23%左右，而民間貸款所占比重為76～86%。

第三，商業性金融根據優勝劣汰原則進一步向城市和優勢產業集中。商業銀行，尤其是四大國有商業銀行出于防范風險和提高經營效益的考慮，已經大規模撤離農村，貸款權紛紛上收，留在縣和縣級以下的分支機構主要以吸收存款為主，從農村吸收的資金更多地投向回報高的產業和地區。2003年，湖南省內工商銀行、建設銀行和中國銀行的農業貸款余額分別為0.75億元、0.97億元和3萬元，在農業貸款總額中的份額幾乎微不足道，但國有商業銀行在農村存款中占的份額卻達53.4%。出現上述現象的根本原因是商業性金融機構的本質具有逐利性，他們必須堅持資金配置上的優勝劣汰，通過內控制度建設和風險管理，徹底分離政策性業務與商業金融，最大程度地降低道德風險，只有這樣才能起到正確引導資金投向，鼓勵產業、產品和技術結構調整的作用。可以說，商業性金融服務是典型的私人品，其消費具有嚴格的排他性和競爭性，即只有條件好、抗風險能力強、經營前景優良、信用等級高的農戶才能獲得。顯然，只有當整個農村地區進入城鎮化、產業化和工業化的階段后，農村商業性金融的自發形成與進入才是順理成章的。

從以上的分析能夠看出，雖然我國“政策性—合作—商業性”農村金融體系的建立已經有12年的歷史，但這三者之間的關系和對農村金融支持的定位卻依然不清，這就直接導致了當前農村金融形勢不斷惡化的局面。因此，在社會主義新農村建設背景下，對農業政策性金融職能定位的思考一定要放在我國“政策性—合作—商業性”農村金融體系在農村經濟脫貧起飛的各個階段所起的不同作用的大背景下加以分析。也即在農村經濟脫貧起飛階段，政策性金融的主體地位必須確立，以促進農戶生產環境的優化；在農村經濟逐步向初步富裕前進的過程中，真正的合作金融是必要工具，以協助農戶擺脫自身資金約束；在非農化和城鎮化發展階段，商業性金融具有不可替代的優越性，其天然趨利的商業性質能夠發現并滿足農業領域新的有效需求，然后使這種需求進一步擴張。需要強調的是，在其中的任何一階段都會出現三種金融形式并存的現象，只是側重點各有不同。

農業政策性金融職能擴展的約束條件和選擇方向

中國農業發展銀行章程規定其主要任務是：以國家信用為基礎，籌集農業政策性信貸資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，為農業和農村經濟發展服務?？梢姡r業政策性金融存在的首要意義是為我國農業的健康發展提供金融支持，其定位不僅要著眼于解決當前農業發展所面臨的困境，更要符合我國農業發展的長期規劃和遠期目標。

1．從當前來看，農業政策性金融應該定位于解決加入WTO后我國農業發展面臨的嚴峻國際挑戰，避免中國農業的邊緣化并參與國際競爭。

2004年8月1日達成的“多哈回合”全球多邊貿易談判框架協議促使發達國家為取消不合理的農產品出口補貼設定一個期限，并第一步先把農業補貼削減20%，但鑒于農業在各國經濟發展中戰略性地位，現階段全面限制各國政府的農業補貼行為是不可能的，各國政府依然不同程度地運用補貼政策扶持農業，最終導致2006年7月24日“多哈回合”全球多邊貿易談判的破裂。實際上，制定反補貼規則的目的并不是不合理地限制政府實施補貼的權利，而是不鼓勵或禁止政府使用那些對其他成員的貿易造成不利影響的補貼。因此在出口補貼受限的情況下，如果政府準備繼續運用補貼政策促進農產品的出口，更隱蔽的方法就是將補貼對象從農產品轉向生產要素。按照《農業協定》的規則，并不是所有的農業補貼都受WTO的限制。各成員還可利用WTO《農業協定》提供的“綠箱政策”和“黃箱政策”例外規定(如“微量允許”補貼等)，加大對農業的支持力度，確保本國農業在激烈的國際競爭中穩定發展。

具體到我國的現實，自2001年12月加入WTO以來，我國農產品平均稅率已經從2001年的23.2%降至2005年的15.35%，遠低于美國、日本和歐盟等發達國家水平，更低于世界農產品平均關稅62%的水準，成為世界上農產品關稅水準最低的國家之一。具體分析見圖。

此外，WTO規則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國只使用了6類，而我國承諾取消的農產品出口補貼包括：價格補貼，實物補貼，以及發展中國家可以享有的對出口產品加工、倉儲、運輸的補貼。上述減讓措施導致的直接后果便是我國農業發展的國際環境日益惡化。以大豆貿易為例，作為中國農業第一個開放的領域，大豆貿易開放于加入WTO前的1996年。在開放之前，我國大豆出口量曾占世界80%以上，但在10年后的今天，這個最早開放的農產品領域正陷入被外資全面控盤的境地：一方面2005～2006年度中國大豆進口量達到創紀錄的2700萬噸，占全球進口量的33%；另一方面以美國ADM、邦基、嘉吉和路易·達孚四大糧商為代表的國際糧商已控制了中國80%的進口大豆貨源和60%的實際加工能力。目前沿海外資榨油企業基本以進口大豆為主，中國大豆僅僅作為“備用”。中國大豆生產邊緣化趨勢越來越明顯。實際上，如果不是受到農產品進口配額的限制，我國玉米的生產、加工形勢將比大豆還要嚴峻。除此之外，發達國家實施的技術性貿易壁壘也日益成為制約我國農產品出口的最大障礙之一。以對日農產品貿易為例，由于日本2006年5月29日開始實施“農產品進口肯定列表制度”，并以此為由大幅抬高從中國進口農產品的技術門檻，導致我國2006年6月對日農產品出口迅速降為5.96億美元，同比減少1.31億美元，占比17.9%。正是基于上述嚴峻的農業生產及國際貿易環境，我國農業政策性金融的職能定位才更應該偏重于扶持我國農業參與國際競爭，以培育我國農業的國際比較優勢。

2．從長期來看，農業政策性金融應該定位于解決農產品交易條件惡化制約我國農業產業化趨勢的問題。

我國自1978年開始聯產承包責任制等農業改革之后，農民收入持續上升，農村一片欣欣向榮，但這種農業發展持續向好的局面并未得到長期維系，農村經濟在曇花一現后逐漸衰敗。究其原因，除了各級政府對農業的投入不夠，以及農民缺乏種田積極性之外，農產品交易條件惡化是造成我國農業當前困境的主要原因。

我們用一個簡單的例子來說明這種交易條件惡化的后果。假如20年前，一個農民一年可以生產100袋大米，但是同樣素質的城市產業工人在一年可以生產10輛自行車。當時農民用10袋大米就可以換取1輛自行車，因此農民還剩下90袋大米。20年以后，同樣素質的城市工人一年可以生產10輛摩托車，但是農民還是一年生產100袋大米。但是該名農民必需得用90袋大米才能換1部摩托車，因此農民只剩下10袋大米。

我們也可以用一些實際數據來說明由于交易條件的惡化而造成農業和工業部門間的差距。1990年到2002年，農民人均純收入增長了69.7%，年均增長4.45%，比80年代增長速度幾乎慢了一倍。而同期內，城市居民人均可支配收入增長由慢變快，12年里居民收入增長了138.3%，年均增長7.5%，增速是80年代的2.5倍。在這種情況下，城市居民的收入越來越高，與農民的收入差距越來越大。而最能說明問題的數據就是農民消費在全社會中的市場消費份額出現了萎縮的趨勢。在1990年農村市場消費在全社會中的份額是53.2%，1995年降到40%，2002年進一步降到36.7%，2003年1～6月又降到34.9%。這些數據很清楚地說明農產品所能交換到的工業產品越來越少。

造成這種困境的癥結就是農產品的附加價值太低，而工業產品的附加價值會隨著經濟的不斷發展而提高。農民用毫無附加價值的農產品來交換附加價值不斷提高的工業產品的結果就造成農工部門間交易條件的惡化，進而使得農村越來越貧窮。此外，農村人口出生率無法下降、人均耕地面積減少、農村土地因為逐漸貧瘠而必須使用越來越貴的化肥等因素也使得這種本已不利于農業發展的交易條件更趨惡化。

為了緩解和改善當前農業發展面臨的這種嚴峻局面，我國政府已經進一步加大了對農業的財政扶持和補貼力度，但我們想要指出的是，政府的財政補貼只能有限度地提高農民所得，而不可能改變農村交易條件惡化的現實，因此治本之法是通過政策性金融體系建立一套農村資金動態回流體系，采用在銀行間市場發行農村金融債券或將郵政儲蓄的一定比例固定用于購買農村金融債券等方式，使我國農業與工業部門相接軌，并將大量農民以產業工人的身份轉移到工業部門去。

農業政策性金融戰略定位：培育不同地區間農業的比較優勢

20世紀初，瑞典經濟學家俄林和赫爾歇克曾經指出，“不同的商品需要不同的生產要素比例，而不同的國家或地區擁有的生產要素比例是不同的。各個地區在生產那些能夠比較密集地利用其較充裕的生產要素的商品時，就必然會有比較利益產生。因此，每個國家或地區都應該生產能利用其充裕要素的那些商品，以換取那些需要比較密集地使用其稀缺生產要素的商品”。

而我們之所以贊同上述思想并將農業政策性金融定位于培育不同地區間農業比較優勢這方面來，就是因為我國幅員遼闊，不同地區間農業生產的差異很大，如果各地區根據自身比較優勢進行分工不但符合最優原則，而且能帶來比較利益，并最終導致各個不同地區福利的共同改善。與此相反，如果我們繼續維持國內農業資源配置與國際市場脫節的局面，在國內推行絕對化的糧食自給政策，而忽略甚至放棄培育不同地區農業的比較優勢，尤其是經濟類作物的比較優勢，則會給我國農業的可持續發展帶來很大障礙。更進一步地，我們所定位的農業比較優勢具有以下兩個特點：

1.農業比較優勢是動態變化的，不同的發展階段和發展時期具有不同的比較優勢。

我國傳統的農業發展政策是適應重工業優先發展戰略的需要，于20世紀50年代后期形成的。“為了實際推行重工業優先發展的戰略，除了形成一套以扭曲產品和要素價格為主要內容的宏觀政策環境之外，還建立了一種能夠不依賴市場機制的資源分配體制和直接的積累渠道。人為壓低利率、匯率、能源原材料價格和工資是為了降低重工業發展的成本。其中低工資政策又需要以農產品等基本生活資料的低價供給為條件。”傳統的農業發展政策便以此為邏輯起點并逐漸形成了以統購統銷制度和人民公社體制為支柱的基本制度結構。這種農業發展政策不僅解決了降低重工業發展成本的問題，也提供了一種強制性地從農業提取工業化積累的低效率方式。而我國于70年代末開始的農業改革實際上就是針對上述僵化的計劃經濟體制下勞動激勵不足、缺乏生產積極性的弊端而進行的制度創新，其實質意義就是以家庭聯產承包制的確立為起點，使我國農業的資源配置方式逐漸向市場機制過渡。此次改革有效地激發起了廣大農民的種田積極性，提高了勞動生產率，使得我國的糧食產量在其后的十年間穩步上升?？梢哉f，這段時期我國農業的比較優勢就表現在制度的創新與突破上。

但隨著土地制度的僵化和耕地面積的不斷減少，農村經濟中勞動力的剩余和人均耕地不足的矛盾愈加突出，而以前刺激糧食產量增加的制度創新也已經不復存在，因此我國在糧食生產上的比較優勢迅速喪失。但與糧食生產相反，經濟作物傾向于使用更多的勞動和較少的土地，這符合我國當前勞動力資源豐富的比較優勢，結果，我國糧食生產比較優勢下降的過程同時就是經濟作物比較優勢提高的過程。在市場發揮了較大調節作用的條件下，價格機制就表現出對糧食的抑制和對經濟作物的刺激傾向。如果是在一個開放的經濟中，比較優勢的變化及價格刺激的傾向性將引導國內更多的農業資源投入到經濟作物生產中，而相應增加糧食的進口，將使我國經濟在整體上得益。

2.不同地區間農業比較優勢的形成是指貫穿于農業科技支持、優勢農業開發以及農業深加工等一系列環節的產業鏈條的建立。在前文中我們已經指出，緩解農村經濟形勢不斷惡化的治本之法是通過政策性金融體系建立一套農村資金動態回流體系，使農業與工業部門相接軌的思路，而我們在此處進一步深化對農業比較優勢的認識，其目的就是為實現農村經濟的良性循環和穩定增長提供一條行之有效的政策路徑。通過培育貫穿農業、工業、服務業三個產業的農業產業鏈，我們不但能夠有效地將低附加值的農業產品轉換為高附加值的工業產品，而且可以通過農業產業鏈條的延伸和擴展獲得邊際報酬不斷遞增的規模收益。而這種通過產業集中獲得的規模收益還將產生出可觀的知識外溢效應，激發更多的農戶采用以科技為支撐的新的農業耕種方法。因此，我們說，通過農業政策性金融體系培育以農業科技支持、優勢農業開發和農業深加工為特征的農業比較優勢，我國的農業和農村經濟將會實現與世界經濟的順利對接，并在面對激烈的國際競爭時，有充分的實力保證自我生存與長期健康發展。

(作者單位：中國農業發展銀行)

責任編輯：高廣春