檔案開放利用中的法律問題

檔案利用是檔案工作的最終目的。檔案利用的前提是檔案開放。隨著人類政治民主化、社會信息化、行政公開化的不斷發展?熏檔案資源向公民開放?熏為全社會廣泛利用?熏成為檔案利用發展的大趨勢。但是，檔案在利用和開放中也存在著一些問題。

一、檔案開放利用中存在的問題

（一）滯后的檔案法制建設制約了檔案的開放利用

1、檔案開放信息相對老化、滯后。現行檔案法律法規對依法開放檔案的規定，造成檔案館開放的檔案信息在時間上老化、內容上滯后、空間上則斷層脫節。《檔案法》規定檔案形成30年才向社會開放，對于經濟、科學、技術、文化等類檔案向社會開放的期限，可以少于30年，但沒有法定的提前開放的范圍和審查標準，造成檔案館開放的檔案的信息相對老化和滯后。因此僅僅滿足了檔案利用者對歷史的研究利用需求，而對于其現行文件的利用和需求則不能滿足。另外現在使用的30年開放期限與保管期限標準也有沖突。檔案的保管期限劃為短期長期、永久三種，短期的全部檔案和長期的一部分檔案均在開放期限未到時即已過了保管期限而可能已被銷毀。可見這一標準也無普遍適用性。

2、檔案開放的范圍不確定。《檔案法》側重于維護檔案完整與安全，檔案的利用和公布側重于強調檔案在國內的開放、利用和具體開放期限，“利用未開放檔案”的辦法，只明確到“由國家行政管理部門和有關主管部門規定”，導致該法在某種程度上不具有可操作性。由于我國檔案的進館比例大，館藏檔案的保管期限過于籠統，解密劃控的具體工作難以把握，具體實施和開放度等方面缺乏指標，加上開放的意識還不濃厚，導致在實踐中無法操作，影響了檔案開放的主動性和成效。這使得檔案管理者在判定開放范圍時常常擔心掌握不準，而延遲開放又可以不承擔任何責任，這就自然導致了開放工作的保守化傾向。

3、缺乏對公民隱私權的保護。隱私權是自然人享有的對個人信息進行支配的權利。我國檔案法規對涉及公民隱私權檔案的劃分并不十分明確，在實際工作中不易操作，缺少具體的處罰措施，執法力度不夠，使用一些模糊的概念，如“不宜”、“不當”等，在執法過程中沒有具體的裁量標準。這與我國的傳統思想觀念、意識形態有一定關系。因此保護公民隱私權在檔案利用中不受侵犯，是我國檔案立法中迫切需要關注的問題。

（二）檔案法規缺乏對檔案部門的制約與監督

在審查檔案開放時，由于檔案管理人員對檔案法律法規的理解和掌握不同，造成審查開放檔案的標準不統一，存在一定的人為性。如《檔案法實施辦法》第二十條規定“檔案自形成之日起滿30年但檔案館認為到期仍不宜開放的檔案，經上一級檔案行政管理部門批準，可以延期向社會開放。”雖然在《各級國家檔案館開放檔案辦法》中對某類檔案延期開放的具體期限做了規定，但因該規章的制定不符合《檔案法》中規定的“報國務院批準施行”，所以，不能作為確定延期開放檔案具體期限的法律依據。此外，檔案管理部門在對到期不宜開放的檔案進行審查時，目前也沒有關于審查程序、審查對象、審查方法、審查過錯責任追究等方面的制度規定，只要求檔案館報送不開放檔案的案卷目錄，而僅從不開放檔案的案卷目錄中不可能完全審查出不開放的原因，因而，也使檔案行政管理部門對下一級國家檔案館申報的到期不宜開放檔案的審查處于隨意狀態。同時檔案法律法規缺少對檔案部門的監督體制，對上一級檔案管理部門亦缺少相應的審查程序和審查方法，導致在審查工作中出現隨意性、人為性以及不穩定性。

（三）保密制度制約著檔案開放的范圍與時限

由于國家秘密存在的主要形式是現行文件和檔案， 因此，國家保密范圍及解密制度的規定對檔案開放工作有直接影響。在檔案開放中受傳統思維習慣的影響，檔案管理人員保密保險的思想根深蒂固，明知有些文件、檔案可以解密，但怕承擔責任而不予開放。

此外，目前缺乏具有可操作的解密標準也是制約檔案開放的一個因素。法律法規所規定的解密標準過于籠統，缺乏對解密工作的監督檢查，具體到實踐中難以把握；一些原定密機關或部門未能根據現實情況的變化，未及時調整保密范圍，致使一些已無密可保的檔案仍被確定為國家秘密，對此國家缺乏具體、有效的監督檢查解密工作的制度規定。可見，國家保密范圍及解密制度的規定，直接影響到檔案開放的范圍及開放的時間。合理劃定國家秘密的范圍，并及時、有效地通過解密制度對已無密可保的檔案加以解密，有助于促進檔案開放工作的有序化和制度化。

二、關于檔案開放利用中的法律思考

1、明確檔案開放期限和內容，保障公民的知情權

近年來，各國檔案館中可以提供利用的檔案文件的范圍有不斷擴大的趨勢。為保障公民利用檔案的權利，許多國家都將檔案利用納入了法制化的軌道。與此同時，出于保護國家安全利益和個人隱私的需要，在向社會開放檔案時適當地規定一定的封存年限和利用范圍限制，是中外各國檔案立法的共同做法。其中時間因素成為主要的限制因素之一。

為了全方位地、系統地開放檔案，筆者建議不設置30年的開放期，而是檔案從形成之日起就對社會、公民開放。當然這種全方位地、系統地開放檔案也有例外情況，即需處理好“開放與保密的關系”。所以國家應盡快制定出相應的檔案保管、解密的標準及相應的檔案行政法規，對涉及國家安全或者重大利益和其他到期不宜開放的檔案向社會延期開放的具體期限做出規定。在現行的檔案法規尚無直接規定的情況下，有必要從國家檔案法規的層面上明確規定檔案依法申請開放的受理范圍、運作程序以及申請人的權利與義務，從而將檔案依法申請開放工作真正納入法治的軌道。同時不斷完善檔案收集保管利用方面的法規與標準，使檔案基礎業務工作和檔案資源的開發利用更加有法可依，有規可循。

2、保護公民的隱私權

在我國，隱私權一直沒有得到很好的重視。目前尚未出臺將隱私權作為獨立權利的法律規定?熏對隱私權保護的水平不高。現行法律規范中雖有一些規定?熏但原則性強于可操作性?熏各種規范之間協調不夠?熏較難統一?熏執行的權威性不強?熏透明度欠缺。要使公民隱私權在檔案開放利用工作中得到有效保護，必須走依法治檔的道路，健全和完善保護隱私權的法律制度，并采取相應的措施保證法律的實施。

檔案開放利用是社會信息公開的表現?熏公開與保密是對立的統一。檔案機構應在現有法律框架下，建立和完善檔案開放利用制度的各項程序?熏明確相應權限及相應責任追究制度。對諸如隱私檔案的界定?熏檔案開放利用中隱私權的內容限制、保護措施?熏在檔案隱私權人不能實現其權利或權利受到侵犯時應通過什么途徑進行救助?熏侵權行為人承擔的責任等等要有具體法律規定。檔案館作為檔案信息資源的保管基地，開放利用檔案史料的中心?熏要充分尊重公民的隱私權?熏提高和強化檔案人員的隱私權保護意識。

3、強化監督機制，加大依法監督力度，確保檔案法律法規的有效實施

行政許可法實施以來，對檔案機關規范行政行為，依法行政提出了更高的要求。在當前形勢下檔案機關要轉變思想觀念，創新管理機制，建立健全配套制度，大力加強檔案行政監督立法和監管工作，增強職權法定和權責一致觀念，克服重懲罰輕管理和依賴權力導向型管理兩種傾向，建立檔案行政執法監督機制，加強對黨員和檔案行政執法人員的管理，接受黨組織、人大和社會監督，從而提高檔案事業管理水平。

4、正確處理好檔案開放與保密的關系

為解決檔案信息開放在時間上老化、內容上滯后，空間上斷層脫節的問題，應在各級檔案機關設立現行文件服務利用中心，突破《檔案法》和《檔案法實施辦法》規定的實施檔案開放的領域，將一些與公民利益密切相關的檔案材料按一定的方式向外公開，也可通過網站的形式全面實現國家公共信息資源的共享。經濟、科學、技術、文化類涉密或涉控檔案，如果公開后無損于國家的安全和利益，從全局衡量公開后對國家更為有利的，可以提前開放。

參考文獻：

1、馮曉紅：《檔案開發利用中的法制化建設》，《經濟與社會發展》2005年第6期。

2、程 艷：《淺析依法開放檔案中的問題與對策》，《中國檔案》2006年第7期。

作者單位：山東泰山醫學院（崔世華）

山東濰坊醫學院（孫少萍 劉 軍）