統籌城鄉發展與體制創新研究

摘 要：建國以來長期執行的“以農補工、以鄉養城”的發展模式，形成了一系列城鄉區別對待的不公平的制度，致使農村長期處在嚴重被剝奪的境地，使得我國城鄉發展嚴重失衡。本文通過對產生城鄉差距原因的分析，得出要統籌城鄉發展關鍵是體制創新，并分析了體制創新的途徑。

關鍵詞：統籌；城鄉；體制；創新

中圖分類號：F291.3

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2006）05-0019-06

收稿日期：2006-01-09

基金項目:定西市委黨校2005~2006年度校級科研課題

作者簡介:王 璠（1966-）男，甘肅定西人，甘肅省定西市委黨校副教授，主要從事區域經濟學和農業經濟學研究。

當前嚴重的“二元結構”是我國經濟社會發展的“瓶頸”，因此，統籌城鄉發展是解決“三農問題”、全面建設小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村的必然要求。那么如何統籌城鄉發展呢？當前理論界從不同的角度對統籌城鄉發展進行了探討，有從內涵的角度，有從外延的角度，有從政府的角度，有從產業的角度，有從制度的角度等等，但是當前統籌城鄉發展關鍵是什么，重點應該解決的問題是什么，并不十分明確。本文通過對城鄉差距產生的原因的分析，認為統籌城鄉發展，關鍵是要進行體制創新。希望通過體制創新，使城鄉關系在短期內有明顯的改善。

一、城鄉發展差距的原因探析

要統籌城鄉發展，促進城鄉協調發展，就必須分析我國經濟社會“二元結構”形成的深層次原因，才能有的放矢，對癥下藥，解決制約我國經濟社會發展的“瓶頸”問題。

（一）經濟原因

1.發展經濟學認為，二元結構是發展中國家工業化過程中的必然現象，但隨著經濟的發展，二元結構之間的差距會縮小，并且逐步向著一體化的一元結構轉型。二元結構理論是在第二次世界大戰后對發展中國家一種經濟現象的描述，這一現象在發展中國家是普遍存在的。二元結構學說的創立者美國黑人經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者劉易斯，在他的《勞動無限供給條件下的經濟發展》一文中指出：發展中國家一般存在著由傳統農業部門和現代工商業構成的二元經濟結構。在一定的條件下，傳統農業部門的邊際生產率為零或成負數，勞動者在最低工資水平上提供勞動，因而存在無限勞動力供給。城市工業部門工資比農業部門工資稍高，并假定這一工資水平不變。由于兩部門工資差異，誘使農業剩余人口向城市工業部門轉移。經濟發展的關鍵是資本家利潤即剩余的使用，當資本家進行投資，現代工業部門的資本量就增加了，從農業部門吸收的剩余勞動力就更多了。當剩余勞動力消失，勞動的邊際生產率也提高了，兩部門的收入增加，二元結構逐步走向趨同，過渡到了劉易斯所說的現代經濟增長。^[1]從世界范圍看，任何國家的工業化道路，都包含著從農業經濟到二元經濟，再從二元經濟到現代經濟一體化這樣兩個過程。這是人類社會經濟發展過程中不可逾越的發展階段。我國現階段正處在工業化的中期，即二元經濟階段。

2.城市的聚集效應必然使生產要素由農業和農村向工商業和城市集中。在市場經濟條件下，各種市場主體、生產要素都要追求自身收益的最大化。而農業具有弱質性。因為首先農業生產受雙重約束。農業生產首先受不可控的自然因素的影響，具有很大的自然風險。其次，對市場信息反饋往往滯后，生產者依據現時市場信息作出的生產決策待產品產出后，市場供求狀況已經發生了很大的變化，從而形成了很大的市場風險。自然風險與市場風險相互交織，使得農業在市場經濟條件下是一種典型的高風險行業。特別是我國農業自然災害頻繁，市場發育不完善，信息不對稱或失真，農產品供給相對過剩，使得從事農業生產具有很高的風險。第三，農產品供給彈性大而需求彈性小，使得農產品市場很“薄”，價格波動劇烈，而且導致“蛛網現象”的生成。因為人們對食品等農產品的需求具有剛性，達到一定程度則不再增長，而農產品的供給彈性很大，當供給增大而需求不變時，農產品的價格必然下降。當前我國絕大多數農產品供給充足，而人們對農產品的需求不足的情況下，則必然使農產品的價格低迷。第四，農業的比較效益低。現階段一是農業受到土地，氣候等自然條件的限制，很容易出現土地報償遞減的現象，而且工業較少受自然因素的影響。二是因為思格爾定律的作用，人們的收入水平的提高，一般不會用于農產品的消費，而是用于增加工業品和服務的消費。三是工業品具有壟斷的傾向，而農產品具有自由竟爭的傾向。四是農業因為受土地的制約，比較分散，規模小，不像工業品那么容易形成規模經濟，工業品不但在產品的生產、銷售、原料采購方面具有壟斷性，而工業的組織程度也很高，這些都決定了農業的效益一般較工業低。因此導致的結果是農業自身的資源不斷地外流，而且農業外部資源更難進入農業領域，導致農業發展的停滯和衰退。

3.在區域經濟中農村具有低效性。農村是與城市相對應的人類最主要活動場所之一，但農村與城市相比較有著巨大的差別。從經濟學的角度看，由于農業具有低效性，農村中各種資源分散分布，形不成規模效益，信息閉塞，基礎設施簡陋，遠離消費市場，運輸成本高等原因，造成資本在農村的回報率低，必然使資金由農村流向城市，由農業流向工商業，使城鄉差距進一步拉大，農村的發展相對滯后。

從以上方面可以明確看出，在當前市場經濟條件下，農業具有弱質性，農村具有低效性，在區域經濟中城市具有巨大的聚集效應，通過市場這只“看不見的手”必然會引導資源由農村流向城市及城市中的工商業。而農民又是最大的弱勢群體，在經濟和政治上很難維護自己的權利，其利益通過各種方式被不斷剝奪，導致城鄉經濟發展水平和城鄉居民收入差距不斷拉大，這是國際上所有國家在現代化進程中都曾經和正在出現的現象，是經濟規律的必然反映。

（二）制度原因

我國在計劃經濟時期長期形成的“以鄉養城和以農補工”的發展模式，不僅沒有縮小城鄉之間的發展水平，而且加劇了城鄉差距。從20世紀70年代末開始的農村改革，極大地調動了農民生產的積極性，國家也多次提高了農產品收購價格，使得工農業產品的價格“剪刀差”一度縮小，農業生產大幅增長，農民收入有了較大提高。但80年代中期以后，隨著改革的重點向城市轉移和我國工業化從初期階段向中期階段過渡，原有的計劃經濟體制的模式向工業發展傾斜的慣性再一次表現出來，使國民經濟出現了“工業過熱、農業過冷”的反差。90年代以后，工農業發展不平衡和城鄉關系發展不平衡的問題更加突出，城鄉分割的二元經濟社會結構雖然有一定松動，但基本格局仍然沒有大的改變，目前我國的經濟體制仍然具有明顯的城市偏好，在體制內資源不斷由農村向城市集中。人為地使農村中非常稀缺的資本不斷地由農村及農業中向城市及工商業集中，而又把人口排斥城市之外，使非常嚴重的城鄉經濟社會的差距進一步擴大，主要表現在以下幾個方面：

1.財政制度。現實中我國的財政制度具有明顯的城市偏好，農業效益差，農民收入低，農村經濟社會發展落。由于我國縣鄉兩級財政十分困難，對農民和農業的投資嚴重不足，當前的現實是具有高收入的城市居民享受著政府提供的電力、自來水、通迅、道路等公共設施，享受著義務教育、醫療保險，失業保險等社會保障。而低收入的農民由于基層政府無力提供公共產品，只能是修路農民集資、拉電農民掏錢、更無權享受醫療保險等社會保障，使資金從財政渠道不斷向城市集中。自1990年以來，財政支農資金逐步減少，從1991年的10.3%下降到2002年的7.7%。改革開放以來，由于鄉鎮企業的迅速發展，國家從農村中征收的稅收增加很快，但對農村的財政投入則明顯落后于農村稅收增長的速度。使財政資金從農村中凈流出，1978~2001年，農業稅和鄉鎮企業稅金由54億元增加到了2 594億元，年均增長20.3%。同期，國家用于農業的支出由不到51億增加到1 516元，平均增加10.5%，致使農村資金由財政渠道凈流出達1 078億元。^[2]在有限的向農村的財政投資中，絕大多數是農業單位的辦公經費，真正落到第一線更是廖廖無幾。這種財稅制度使得農民沒有分享到國民經濟快速增長帶來的好處，這種制度實質上在不斷擴大著已經非常嚴重的城鄉居民的收入差距和城鄉經濟社會的發展水平。

2.土地管理制度。現階段我國土地制度中的征地制度也有嚴重的缺陷。由于政府壟斷著土地的征地審批權，控制著農村土地轉變為建設用地，政府可以用較低的價格從農民手中征取土地，然后在城市土地市場上以高出幾倍、甚至幾十倍的價格交易，其實質是一種用合法的手段對農民利益不公平的剝奪，在全國形成了大約3 000~4 000萬左右的無土地、無社會保障、無就業的“三無”農民。改革開放20多年來，通過土地征用方式從農村流向城市的資金高2萬多億人民幣。^[3]根據國務院發展研究中心農村經濟研究部韓俊領導的課題組所做的調查顯示：土地增值部分的收益分配，有20％~30％留在鄉以下，其中，農民的補償款占5％~10％；城市政府拿走土地增值20％~30％；各類城市房地產公司、開發區、外商投資公司等，拿走土地增值收益的大頭，占40％~50％。中財辦主任陳錫文一針見血地指出:“拿別人的地，發自己的財”。^[4]

3.金融制度。我國金融機構實行商業化改革以后，普遍追求利益的最大化是經營的基本理念。商業銀行主要是農業銀行從農村中撤出了營業網點，在農村非常現實的一種現象就是農民貸款難。農業與資本難以有效結合，導致資金由信貸渠道從農村流向城市。據測算，1996~2000年，農村地區通過信貸渠道流出的資金由1 912億元增加到4 048億元。另據有關統計，在改革以后的數年份中，信貸資金都是從農村凈流出的，在1979~1994年的15年間，有11年為凈流出，流出資金總量為882億元。致使農業和農民辦的鄉鎮企業貸款十分困難，以2000年為例，全國金融機構各項貸款余額達99 371億元，而用于鄉鎮企業和農業的僅占10%。^[2]1979~2000年，僅從農村信用社和郵政儲蓄兩大渠道，農村資金凈流出就高達成10 334億元。^[5]2002年底全國農村信用社存款余額19 875億元，貸款余額13 937億元，存大于貸5 938億元，比2001年底5 292億元增加了646億元，最終影響到農業和農村經濟的發展，影響到農民收入的增加。^[6]在市場經濟條件下，作為商業銀行追求自身的利益最大化，是經濟規律的必然反映。作為高風險低效益高成本的農業，商業銀行普遍惜貸，而我國現行的農村金融體制中沒有專門為農民服務的金融機構，農民沒有有價值的資產到銀行中去抵押貸款，貸款難就成為一種必然的現象。

4.社會保障制度。現實中農村的社會保障嚴重缺失，政府把財政用于社會保障的資金絕大部分投向了城市，在城市已經初步建立了與社會主義市場經濟相適應的社會保障制度。但是分配給經濟社會發展落后的農村比例嚴重偏低。2002年財政用于城市社會保障的資金約1 200億元，城市人均239元，而投向農村的約186億元，農村人均約24元。^[6]農村社會保障主要以家庭保障和土地保障為主。

5.價格制度。在計劃經濟體制下，國家為了完成工業化的原始積累，對農產品實行統購統銷和合同定購。通過農產品之間的價格“剪刀差”的形式，運用比較隱蔽的價格手段，使農民的利益合法地從農業流向城市的工商業。專家估算建國以來農民累計作出的資金貢獻高達約9 516億元。^[6]近幾年來，雖然國家放開了工業消費品的價格，但一些行業仍處壟斷經營狀態，同時，工業產品在價格方面相比農產品本身具有一定的壟斷性。由于國家取消了對農用生產資料的補貼加之農產品供給相對過剩，致使農產品價格低迷，生產成本上升，效益下降。實際上工農產品之間的“剪刀差”仍然存在，專家估計每年仍高達1 000多億元。^[5]通過價格方式，農村中的資金非常隱蔽地流失了。

6.勞動就業制度。伴隨著農業勞動生產率和農業資本的有機構成的提高，農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移是經濟發展中的一般規律，也是發展中國家消除二元經濟結構的根本出路。然而，改革后我國阻礙城鄉人口流動的戶籍約束與城鄉壁壘仍然存在，有許多對農民工的歧視性規定，大大地束縛了農村剩余勞動力的轉移，一方面使大量農村勞動力束縛在土地上，土地的生產率極低，在農村形成了約1.5億的剩余勞動力，另一方面在城市中進城務工的約1.2億農民工的利益得不到保障，他們既不享受社會保障，也享受不了基本的勞動權利。他們用超長的勞動時間，惡劣的工作環境，換來微簿的隨時有被苛扣的工資。他們用辛勤勞動為城市的繁榮富強做出巨大的貢獻，但自己總也擺脫不了被歧視的境況。據測算，一個農民工每年在珠江三角洲地帶的貢獻，折合成GDP約為3萬元左右，除去自身消費和帶回家鄉的費用，還乘余1.5~2萬元左右。以平均每人最低貢獻1~2萬元計算，四川有300萬人在廣州打工，為廣東省的GDP的貢獻每年約為300~400億元。^[7]

總之，由于以上幾種制度的共同作用，一方面加劇了資本由農村向城市流動的程度，使農村中資本嚴重短缺，使農業難以和資本有機結合，另一方面又把大量的人口聚集在農村，使農村人均占有的資源非常有限，使勞動者的勞動能力很難發揮出來。由于市場這只“看不見的手”和政府這只“看得見的手”相互疊加，共同作用，使我國的二元經濟結構非常突出，非常典型。正如一位研究中國社會的國際專家指出的，中國社會是發達的歐洲（城市）與落后的非洲（農村）并存的社會。

二、 統籌城鄉發展的關鍵是體制創新

通過以上分析，我們可以明確地得出結論，要統籌城鄉發展關鍵在體制創新。因為在目前我國經濟發展到這一階段，由于城市產生的巨大的聚集效應，各種經濟要素，由農村流向城市這是經濟發展的必然規律，城鄉經濟發展的水平會不斷拉大。要縮小這種發展的趨勢，就需要政府的宏觀調控。因此要統籌城鄉經濟發展，就必須調整長期以來形成的嚴重的城市偏好的發展模式，進行體制的創新。

（一）創新城鄉人口管理制度，加快農村剩余勞動力的轉移

根據劉易斯的二元經濟理論，發展中國家城鄉二元經濟向一元經濟轉化，可以隨著農村剩余勞動力源源不斷地向城市轉移來完成，但在我國卻被戶籍制度無情切斷。人口自由遷徙是經濟和社會快速發展的重要推動力量。未來一個時期是我國經濟迅速崛起時期，也是人口大遷徙、布局大調整的時期。順應人口流動趨勢，必須盡快修訂憲法和有關法律，制定《人口自由遷徙法》，賦予公民自由遷徙權，建立城鄉統一的戶籍制度，使城市戶口與農村戶口所承載的權益一致起來。按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度，使戶籍登記能夠準確反映公民的居住和職業狀況。農村勞動力無限供給，既是發展中大國二元經濟社會結構形成的基本原因，也是實現城鄉統籌發展的最大障礙。目前農民收入增長主要來自非農產業，農村居民收入偏低及與城市居民收入差距不斷擴大的事實背后的深層問題，主要是就業問題。從長遠來看，解決“三農”問題的根本途徑，是將大量農業剩余勞動力轉向非農產業和城市，實現這個目標要統籌城鄉勞動力就業市場，關鍵是要消除勞動力轉移過程中的制度限制因素。為此，應盡快打破城鄉、地區就業壁壘，建立跨地區、跨城鄉的統一勞動力市場，制定平等的勞動就業準入制度，實行公平的就業政策，保障所有勞動者的合法權益，積極完善政府的疏導和調控功能。通過制度創新，使農民順利轉移，實現真正意義上的勞動力就業城鄉統籌。

（二）創新城鄉公共物品供給制度，加大對農村的供給力度

中國已進入工業化的中期階段，根據國際經驗，此階段從國民經濟發展格局來看，應當是工農業相對平衡增長、工農業協調發展階段，是開始統籌城鄉經濟社會發展的最佳時期。從國民經濟分配格局來看，應當是工業開始反哺農業，國民經濟初次分配和再次分配向農業、農村和農民傾斜的階段。因此，統籌城鄉經濟社會發展，最根本的是要調整國民經濟的發展和分配格局，給農民平等的發展機會和國民待遇。一方面要做大蛋糕，創造條件增加國民經濟總量和可支配財力，加大對農業和農村的支持力度；另一方面要通過加大轉移支付力度，加強農村基礎設施建設，增加農村教育投入，增強農業和農村發展的內在動力。要通過建立城鄉統一的教育和醫療衛生制度，消除在城鄉分割制度下農村勞動力在獲得教育、技能培訓、健康與營養等人力資本投資方面與城市勞動力存在的巨大差別。社會保障作為保證社會經濟安全運行的公共措施，是典型的公共產品，應該由政府向全體公民提供平等的社會保障服務，從而減少貧困，最大限度地實現收入分配公平的目標。當然，由于目前國家財力不足，不可能在全國范圍內為農民提供全面、高標準的社會保障待遇，但必須通過制度創新，在政策導向上堅持城鄉一體化，逐步改變重城市、輕農村的社會保障政策，縮小城鄉差別。

（三）創新城鄉財稅金融制度，加大對農業和農村的支持力度

我國在城鄉分割制度和計劃經濟體制下，對農村和城市采取了不同的財稅金融制度。農村的金融機構基本上是城市金融機構的下屬和派出機構，不具有獨立性，農村金融資金大部分被轉移到城市。農民收入低，農業效益差，但要承擔比城市居民和城市工商業更重的稅負。這種城鄉不統一的稅收金融制度，使農民承擔了過多的負擔和責任，而沒有享受到應有的權益，擴大了城鄉差距。因此，統籌城鄉發展，必須建立城鄉統一的財稅金融制度，形成城鄉統籌的財政和信用機制，鼓勵農村金融創新。統一城鄉稅制，統一城鄉居民的非稅負擔，使城鄉的財政支出與其人口比例大致相適應。從我國農業經營規模小、經營方式靈活的特點出發，挖掘利用傳統信用文化，加快金融工具和制度創新，建立具有中國農村特色的金融體系。國家通過增加貼息等措施，鼓勵金融機構向農民和農業生產經營組織的農業生產經營活動提供貸款。適時制定具有中國特色的《農村信貸法》，為農業和農村經濟長期繁榮提供有力的金融支持。

（四）創新城鄉產權制度，賦予農民更多的財產權利

我國目前的城鄉產權制度是不統一的，如城鄉土地產權制度、住房產權制度、資金產權制度都不一致。城市土地屬于國有，農村土地屬于農村集體所有；城市公有和混合所有住房多，農村則以私房為主；市民的資金所有權能得到較好的保護，而農民的資金所有權常常受到侵犯。城鄉不統一的產權制度使城鄉之間的勞動力轉移面臨巨大障礙，使城鄉之間的生產要素優化配置難以順利進行。因此要逐步建立城鄉統一的產權制度。就當前來看，迫切需要地權制度創新。我國已經頒布了《土地管理法》、《農村土地承包法》等關于土地的法律。但在制度設計上，實行的是農村與城市、農業與工業用地分別治理，沒有形成城鄉統一協調的土地市場。農民集體所有的土地不能進入工業和城市土地市場。國家工業化、城市化過程嚴重侵蝕了農民土地利益。這是城市出現“失地農民”和“城中村”問題的制度根源。有必要啟動新一輪土地制度革命，使農民集體所有的土地物權化、股權化。要借鑒國際經驗，制定符合市場經濟要求的《土地公平交易法》，從法律上支持農民集體所有的土地按照市場效益原則自由流動，保障農民從工業化、城市化中得到的合理經濟利益。將城鄉土地盡可能統一明晰到自然人和企業法人身上，政府只控制必要的土地。要按照與市民同樣的標準對農民的資金所有權進行保護，絕不允許各部門在國家法律規定之外隨意侵犯農民的資金所有權。

（五）創新鄉鎮政府管理制度，切實減輕農民負擔

目前中國有3.9萬個鄉鎮政府，每個鄉鎮一級政府需要農民出錢養活的干部（包括教師）就達1 200人，許多鄉鎮的各類機構多達二三十個，這極大地增加了農民負擔，因此鄉鎮政府管理制度創新勢在必行。面對取消農業稅的形勢，絕大多數以農業稅為主要財政收入的鄉鎮政府，面對著財政枯竭的嚴峻形勢。因此，近幾年內鄉鎮職能的轉變和鄉村治理結構模式的選擇成為非常現實的問題，需要認真解決。首先，由于鄉鎮政府沒有必要的財政支撐，已經喪失了存在的基礎應該撤銷鄉政府的建制，在特定區域中建立鄉公所作為縣政府的派出機構，宣傳黨在農村的政策，實施對農村的行政管理；其次，擴大村民自治的范圍，把農村中農民自己能夠解決的事情交給農民自己處理；第三，成立各種農民自己的協會和組織，維護自己的政治和經濟利益。

針對城鄉二元結構的形成的原因，要改變城鄉二元結構的格局，應進行一場制度變革和體制創新。統籌城鄉經濟社會發展，作為新時期中國處理城鄉關系的戰略決策和重大創新，為制度創新提供了難得的歷史機遇。因此我們應該抓住機遇，大膽進行制度創新，通過改變二元結構，實現城鄉協調發展。

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On System Innovation for Overall Development of the City and the Countryside

WANG Fan

（Gansu Dingxi Municipal Committee Party School of CPC，Dingxi，Gansu 743000，China）

Abstract：The longexisting development mode of the countryside feeding the city，implemented since new China was founded，has formed a series of unfair system in which the city and the countryside are differently treated，led the countryside to a serious situation of deprived of and a unbalanced development of the city and the countryside in China.The article analyzed the reason that caused the gap between the city and the countryside，pointing out that the key to an overall development the city and the countryside is system innovation and then analyzing the approach to system innovation.

Key words：making overall plan;the city and the countryside;system;innovation