對城市低保工作中存在問題的思考

摘 要：自從1999年我國實施城市居民最低生活保障制度以來，大大緩解了因城市貧困人口增加而引起的社會矛盾和社會問題，確保了國企改革、產業(yè)結構調整等一系列重大舉措的順利進行，對于促進社會公平、維護社會穩(wěn)定、進一步深化改革、擴大開放、促進發(fā)展起到了積極作用。本文針對推行城市低保制度和實現“應保盡保”工作中出現的一些問題，進行了深入思考，并提出了相應的建議。

關鍵詞：城市；低保；問題；建議

中圖分類號：C913.7

文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2006）05-0122-05

收稿日期：2005-12-02

作者簡介:張東升（1975-），男，陜西西安人，陜西省監(jiān)獄管理局主任科員，西北大學經濟管理學院國民經濟學專業(yè)研修生。

一、城市低保工作取得的成績及存在問題

（一）當前城市低保工作取得的成就

根據國家民政部2005年統(tǒng)計資料顯示，全國現有城市低保應保對象2 184.2萬人，974.4萬戶，2004年中央下撥低保補助資金102億元，地方財政預算支出88.9億元，低保補差人均每月62元。^[1]截止2004年底，全國31個省（區(qū)、市）建立了城市居民最低生活保障制度，并基本實現應保盡保，對穩(wěn)定城市社會起到了積極的作用。

（二）城市低保工作中存在的問題

由于各地經濟和社會發(fā)展的不平衡，各地必須根據本地的實際情況，制定和健全、完善本地城市居民最低生活保障制度。但是由于我國經濟、社會結構正處于急劇轉型當中，加之缺乏相關配套措施，因而在城市低保工作中出現了一些亟待解決的問題。

1.低保對象增長迅猛，導致財政支出壓力不斷加大。我國低保對象呈逐年大幅度增加之勢，2002年全國享受城市低保待遇的貧困居民為1 930.8萬人，從低保對象的構成來看，絕大多數是特困職工、失業(yè)人員及其家屬，其中特困職工981萬人，占50.8%，失業(yè)人員299.3萬人，占15.5%，特困職工及失業(yè)人員家屬554萬人，占28.7%，“三無”人員97.5萬人，占5%，全國用于低保的財政預算資金為105.3億元；而截止2004年底，全國享受城市低保待遇的貧困居民已經達到2 184.2萬人，2003年全國用于低保的各級財政預算資金為151億元，2004年全國用于低保的各級財政預算資金為190.9億元，相比上年就增加支出39.9億元，增長了26%。^[1]以大連市為例，2005年8月份全市有46 159戶城市居民享受最低生活保障待遇，總人數為96 163人（其中差額保障為59 840人，定額保障為36 323人），占非農業(yè)人口總數的3.43%。8月份全市新增保障對象1 833人，退出低保人數為493人，與7月份相比，8月份的保障人數增加了1 340人，比上年同期增加了13 011人。同時，8月份發(fā)放保障金1 011.20萬元，分類救助上浮人數為15 161人，月上浮資金64.16萬元，本年累計上浮資金595萬元。^[1]由于低保對象的人數如此大量的迅猛增長，使國家各級政府為了支持和解決這一問題承受著越來越大的財政壓力。

2.對申請者實際經濟狀況的評定缺乏科學的依據。目前對申請低保者普遍采取的審核辦法是：低保對象本人申請，社區(qū)居委會初審，街道辦事處和縣(市、區(qū))民政部門批準，市地級民政部門審核。從表面上看，似乎層層審批、把關很嚴。其實，上級的把關固然重要，而更重要的是社區(qū)居委會的把關，因為社區(qū)居委會是直接與申請人打交道的，但是目前社區(qū)居委會并沒有一套科學規(guī)范的標準來衡量申請人的實際經濟狀況，實際收入難以核實。低保家庭收入難以核實主要表現在以下幾個方面：（1）低保對象實際生活水平的核定問題。根據《條例》規(guī)定，家庭中雖無從業(yè)人員和固定收入，但實際生活水平明顯高于一般城市居民標準的人員不能享受低保金。但在經濟收入的審核中缺乏科學的數量考察，通常只派人到申請低保人員的家庭進行走訪，看看其家庭狀況怎樣，由此做出決定。事實上目前的審核條件大都是直觀的、靜態(tài)的，缺乏準確性與科學性。（2）虛假證明問題。有的困難企業(yè)給職工申請低保出具假證明，把矛盾推給政府。如在日常調查取證中，有的單位實際給職工發(fā)放的最低生活費為200元，但出具的證明卻是80元。（3）人戶分離問題。目前，城市一些地區(qū)人戶分離的現象較突出，難以核實。如有的拆遷戶實際居所早已不在戶口所在地，核實工作收效甚微。由于低保對象的實際收入難以核實，因而不可避免地出現了該保未保，不該保而保現象。同時，每三個月申請一次的做法也存在著漏洞。因為三個月中，低保人員有可能尋找到新的就業(yè)機會，形成普遍瞞報的現象。由于剛剛找到工作，收入不可能迅速提高，因此即使到家庭審查也無法了解真實情況。結果一方面繼續(xù)享受低保關懷，同時又在新的工作崗位上獲得更多的經濟收入。這樣，不僅占有了最基本的社會福利，同時也擠占了就業(yè)崗位，使有限的低保政策沒有發(fā)揮應有的作用。

3.從事低保工作的人員數量不足，素質有待提高。首先，負責實施城市低保工作的各級民政部門以及居委會、街道辦本來就人少事多，而各級政府為低保工作所投入的資金以及低保對象的人數都在以驚人的速度增長，因此，低保機構的工作人員面對每年都在成倍增加的工作量，深感力不從心。其次，就目前全國的整體情況而言，絕大多數縣(市、區(qū))沒有為低保工作核定專門的編制、配備專業(yè)人員以及辦公經費、設備和專門場所。個別市(地)級民政部門雖有兩三個人，但由于辦公條件、辦公經費的原因也很難集中精力，全身心投人工作。至于負責最基層工作的社區(qū)居委會和街道辦事處，工作人員大多數是臨時雇傭，報酬、待遇得不到很好解決，工作人員流動性大，低保工作只能是誰碰到誰抓，或今天你抓，明天我管，缺乏應有的責任心，導致低保工作中錯、漏、重、拖現象比較普遍。另外，由于有些審查人員自身素質不高，不能正確認識低保政策的嚴肅性，不能公事公辦，認為反正是國家的錢，給誰都一樣，導致在低保資格審查中出現照顧關系問題，結果出現了親朋好友享受低保，而真正需要低保的人要獲得低保則困難重重。

4.低保制度的調節(jié)作用不明顯，容易產生新的社會不公。不容置疑，城市低保政策的實施對經濟轉軌具有積極意義，同時低保的調節(jié)作用使城市下崗或失業(yè)的、有勞動能力的職工能夠在低保政策的支持下，渡過沒有工作的一段日子，迅速尋找到新的工作機會，重新依靠自己的力量建設新生活。但是，低保制度調節(jié)作用的發(fā)揮，受到各地經濟發(fā)展水平、經濟增長速度和物價指數等因素的影響，與在職職工收入水平密切相關。同樣的低保標準下，如果在職職工收入遠遠高于低保費收入，那么低保制度就會起到比較充分的調節(jié)作用。如果在職職工收入與低保費收入相差無幾，那么就業(yè)與不就業(yè)就沒有多大差別，低保制度的調節(jié)作用就不明顯。據北京市宣武區(qū)審計局調查資料顯示，2003年北京市最低工資標準為每月465元。如果三口之家全額吃低保，將達到每月990元，再加上低保對象享受的醫(yī)療補助、學費減免、節(jié)假日補助以及廉租房制度等政策性補助，甚至比掙工資更高，使低保人員認為外出工作不合算，既辛苦，又要承擔失業(yè)風險。因此，他們與其接受一份薪水不高的工作，不如在家閑著，出現了低保制度養(yǎng)懶漢的現象，導致低保政策的調節(jié)機制大打折扣。同時，對于一些從事辛苦工作但收入不高的在職職工來說，當他們看到吃低保的人整天無所事事，難免會感到不平公，雖然這樣的現象并非大面積存在，但它導致了新的社會不公，造成的社會影響極壞。

5.低保資金沒有形成有效的運作機制。首先，四級財政配套資金的出資比例不夠明確，即中央財政、省級財政、市級財政、縣(區(qū))財政各出資多少，按什么比例出資沒有明確。直接影響保障資金的按時到位和被保障人口的數量及其保障標準的確定。其次，由于資金來源的多渠道和時間、數量上的不確定，因而被保者在領取低保金的時間上就沒有保證。第三，近年來中央、省級財政對低保資金的投入力度逐年增大，相對而言，市、縣級財政投入力度明顯不足。加之不少貧困市、縣由于財政緊張的原因，一味依靠中央、省級財政資金撥款，當地配套資金不能按時足額到位，造成被保者領取標準實際上的降低。

二、對進一步做好城市低保工作的思考

為充分發(fā)揮低保政策的積極作用，針對當前低保工作中存在的問題，提出如下建議：

（一）建立有效的低保資金運作機制，確保低保資金及時足額到位

1.建立一個穩(wěn)定可靠的最低生活保障資金籌措機制，逐年增加財政對城市居民最低生活保障資金的投入，是逐步使所有符合條件的困難人口都能享受保障的前提。國務院《關于完善城鎮(zhèn)社會保障體系的試點方案》明確規(guī)定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方各級人民政府列入財政預算，專戶管理，專款專用。中央和省級財政對財政困難地區(qū)和老工業(yè)基地給予補助。”這為徹底解決最低生活保障資金不足問題提供了強有力的政策保證。《方案》明確了地方財政是最低生活保障資金來源的主體，各級地方政府不能產生依賴思想，應千方百計地籌措城市居民最低生活保障資金，并逐年增加最低生活保障經費支出，不得因中央加大支持力度而減少地方財政投入。隨著社會保障體系改革的深入和財政支出結構調整力度的加大，各地民政部門應積極爭取當地政府增加最低生活保障資金投入，建立和增加地方最低生活保障專項資金，形成可靠的最低生活保障資金籌措機制。地方財政沒有列支最低生活保障資金的少數地方，要予以列支；地方財政投入資金不足的，要積極爭取增加投入。同時，中央財政應根據各地財政狀況、最低生活保障任務和地方財政努力程度，加大對財政困難地區(qū)城市居民最低生活保障資金的專項轉移支付的力度。

2.各級財政預算安排的城市居民最低生活保障資金應納入社會保障補助資金專戶，實行專項管理，專款專用，確保資金不被挪用和擠占。

3.實行低保資金預期撥付制度。城市居民的最低消費水平即使在一個年度內也是一個動態(tài)變數，如果不采取預期撥付，就很難保證低保資金足額、按時到位。因此，為了確保低保金每月按時、足額發(fā)放，每年年底，由地方各級民政部門根據核定的保障對象所需資金提出下一年度的用款計劃，經同級財政部門審核后列入財政預算，實行預期撥付、年終結算。

（二）制定對低保人員資格認定和審核的科學方法

1.對低保人員的經濟收入、就業(yè)和再就業(yè)情況進行動態(tài)監(jiān)控。不僅要審核享受低保人員現有的經濟條件，還要進行跟蹤調查，切實了解低保人員的實際經濟狀況。比如定期的家訪，以社區(qū)為單位對被保者經濟收入、家庭生活、就業(yè)、再就業(yè)情況定期公布，組織被保者定期參加社區(qū)組織的公益活動等。此外，還應建立用人單位、勞動、工商等部門與社區(qū)居委會、街道辦事處之間在招工、就業(yè)、再就業(yè)方面的信息交流與反饋。

2.借助銀行“實名制”核實低保家庭的收入。核實申請低保人員的家庭收入，既要核實存量，也要核實增量，還可以通過這種方式核實其家族的經濟收入狀況，避免低保人員轉移收入問題。

3.實行家庭遺產的登記調查，對遺產豐厚的家庭可以免除低保。

4.細分被保者，積極推行“分類施保”。目前的城市低保基本實行的是同一城市統(tǒng)一標準政策。然而，被保者的實際情況是千差萬別的。一般而言不同家庭的最低基本生活所需費用是不相同的，低保標準應當考慮兒童和學生的教育費用、老年人的大病醫(yī)療等因素，同時對重病、重殘和無經濟收入等低保家庭應給予重點救助。

（三）搭建以社區(qū)為主的社會保障服務平臺，解決目前城市低保工作乃至社保工作中基層力量薄弱的問題

各級政府、尤其是縣(市、區(qū))級人民政府，更應從與時俱進、執(zhí)政為民的高度認清做好低保乃至社會保障工作的重要性，從編制、人員、經費和辦公場所、辦公設施等方面改善低保工作中基層力量薄弱的問題。各級政府不僅應當成立專門的低保工作機構，配備具有專業(yè)知識，熱心社會工作，年富力強的骨干力量擔當低保重任，而且具備條件的地區(qū)應率先投資搭建具有數字、信息化處理能力的城市低保網絡平臺，對低保者的家庭、人口、收人、就業(yè)等實時信息實施動態(tài)管理，從根本上解決目前入保、退保和監(jiān)督工作中存在的弊端，用信息化、自動化解決目前人少事多等造成的工作效率低下的問題。

（四）充分發(fā)揮低保制度的調節(jié)機制作用

1.實行低保費的浮動制。各地政府在確定本地區(qū)低保標準時，可通過調查統(tǒng)計、論證、召開聽證會以及政府同經濟、社會等方面專家共同協商來制定，以使低保標準更貼近實際生活。同時，應充分考慮當地的經濟增長、企業(yè)發(fā)展和在職職工的實際收入水平，并結合物價指數和城市居民基本消費水平來確定當地的低保標準。但需要注意的是，低保標準的調整應該考慮地區(qū)之間的相互平衡，尤其是相鄰縣(市、區(qū))之間的相互平衡，避免地域間低保標準差別較大，否則可能會引起舉家遷移等一系列新的社會問題。

2.推行公益服務制度。低保人員領取低保費的同時，必須向社會或所在社區(qū)提供與低保費大體等值的公益服務。如參加社區(qū)保安、保潔、綠化等活動。可以根據社會平均小時工資量將低保費折算成一定的工作量，享受低保的人員必須完成規(guī)定的工作量才能享受足額的低保費。但鑒于享受低保的人員普遍存在年齡偏大、缺乏技術的特點，因此，可以根據年齡及身體狀況規(guī)定一定的公益勞動量，并隨年齡增長而遞減。同時將從事勞動的內容、時間等進行登記，成為繼續(xù)享受低保政策的依據，避免造成低保制度養(yǎng)懶漢，破壞社會公平的現象。

（五）完善低保工作的檢查、監(jiān)督機制

1.推行低保人員重新就業(yè)申報制度。要求申請低保的人員自覺履行再就業(yè)申報條例，一旦再就業(yè)就應當及時向低保部門申報經濟收入，自覺要求低保機構根據收入狀況扣減或停發(fā)低保費。

2.建立對低保人員違規(guī)行為的處罰制度。享受低保的人員如果謀求到新的工作崗位或獲得了新的經濟來源而未及時申報，一經查實，不僅要追回發(fā)放的低保費，還要對其進行罰款。

3.建立低保稽查制度。每個街道辦應配備專門負責低保工作的稽查人員，每個居委會應有一名協查員，隨時向稽查員匯報所在居委會或社區(qū)低保人員的狀況，協助稽查員對地區(qū)每一名低保人員進行動態(tài)核查。對申請低保的家庭實行“事前、事中、事后審查”，不僅要在低保費發(fā)放前審查，還要在發(fā)放中與發(fā)放后審查，通過動態(tài)審查，杜絕冒領現象。

4.推行責任追究制度。一旦發(fā)現低保工作人員玩忽職守、徇私舞弊：對符合享受城市低保條件的家庭不予辦理，對不符合享受城市低保條件的家庭給予辦理，或貪污、挪用、扣壓、拖欠低保款物的，要給予嚴厲查處，并同時規(guī)定其不得再從事該項工作。

（六）積極開拓多種渠道，促進低保人員再就業(yè)

通過城市最低生活保障制度只能暫時解決城市困難群體的最低生活問題，要從根本上緩解低保工作日益增加的壓力，關鍵是為低保人員創(chuàng)造相應的就業(yè)機會，并提高低保人員的職業(yè)技術素質，使低保人員能夠在一定的工作崗位上發(fā)揮自己的能力，這樣不僅可以創(chuàng)造和增加社會財富，同時也可以提高自己的經濟收入和生活水準。

1.開展對低保人員的創(chuàng)新教育工作。從實際情況分析，影響低保人員再就業(yè)的重要主觀原因之一是缺乏創(chuàng)新觀念，為此，應當加強創(chuàng)新觀念的教育工作。一是開展自助觀念教育。充分運用社區(qū)、街道學校的資源，定期對低保人員進行自助觀念教育。要使低保人員樹立起“不勞動者不得食”的觀念，讓低保人員自覺遵守國家低保政策，在享受低保以及未再就業(yè)期間，自覺參加與低保費大體等值的社區(qū)公益勞動。二是開展自信心教育。自信是成功的第一要詣。針對低保家庭普遍存在自信心不足的現象，開展自信心教育，可以讓低保人員樹立自立的信心，在政府和個人的支持、幫助和努力下，重新回到工作崗位上來，重新依靠自己的力量重建自己的生活。同時，要制定鼓勵和督促低保人員參加再就業(yè)的政策措施，為能夠實現有效就業(yè)創(chuàng)造條件。

2.努力開發(fā)和啟動城市社區(qū)就業(yè)服務系統(tǒng)。據國家統(tǒng)計局2003年對北京、上海、廣州、成都、西安、沈陽和青島這七個城市的調查顯示，城市居民家庭目前對社區(qū)服務的需求很大，有70%以上的家庭需要各種服務，其中有近240萬戶居民目前得不到家電維修的服務，127萬戶居民得不到房屋維修的服務，各地社區(qū)累計可為社會提供2 000萬個就業(yè)機會，而目前空缺的就業(yè)機會超過了1 100萬個，社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)不夠，存在著資源浪費和居民所需服務短缺現象并存的局面。^[2]因此，開發(fā)和啟動社區(qū)服務就業(yè)系統(tǒng)是目前解決城市低保人員再就業(yè)的重要途徑。各社區(qū)服務中心應全力以赴，認真清理社區(qū)就業(yè)崗位，建立為社區(qū)就業(yè)服務的良好運行機制，為低保人員創(chuàng)造條件，開發(fā)就業(yè)崗位。但是，從享受低保人員的現有情況分析，絕大多數的年齡偏大、沒有專業(yè)技術。根據北京市東城區(qū)民政局2004年對低保對象的抽樣調查資料顯示，35歲以上的占79.9%，初高中文化程度的占88.9%，78.1%的低保對象未接受過任何專業(yè)技術培訓，即便是已獲得技術證書的人員，其勞動技能也十分單一，如持有機動車駕駛證者超過半數。^[2]因此，應以社區(qū)為單位，以社區(qū)就業(yè)為目標，在低保人員中開展與之相適應的職業(yè)技能教育培訓，如社區(qū)清潔、家電維修、社區(qū)保安、看護小孩、陪伴老人、看護病人、學生送飯、接送小孩、凈菜服務、洗衣上門、代人購物、送早餐和午餐等，通過教育培訓使低保人員獲得必要的知識和職業(yè)技能，從而能夠獲得再就業(yè)的機會。

3.大力發(fā)展非政府援助機構，共筑再就業(yè)工程。應當依靠一切可能依靠的社會力量，發(fā)揮人們的慈善精神，支持低保人員依靠自己的力量，投身新的工作崗位。我國盡管有改革開放20多年的成就，綜合國力得到較大提高，但是經濟社會轉型依然存在較高的成本，怎樣降低這些成本，一個重要的經驗就是充分發(fā)揮非政府機構的資源，共同為經濟、社會發(fā)展服務。如果僅僅依靠政府的力量解決一切問題，勢必提高改革成本，制約綜合國力的進一步提高。解決城市低保人員再就業(yè)的問題，完全可以通過調動一切積極因素，發(fā)展非政府機構，借助他們的人、財、物資源化解當前的社會問題。同時非政府機構通常有著較高的人員素質，具有專業(yè)的技能和專業(yè)精神，有著專業(yè)地整合、籌集、運用各種資源的能力。因此，應大力建立、扶持和監(jiān)督這些非政府機構，同時將一部分資源撥付給這些機構，使之得到更好地發(fā)揮，大力發(fā)展慈善機構、服務于貧困家庭的基金會等非營利機構。非營利機構用于公益事業(yè)的支出，可按稅法有關規(guī)定在繳納企業(yè)所得稅前扣除；企業(yè)和個人向慈善機構、基金會等非營利機構的公益、救濟性捐贈，可全額在稅前扣除。通過社會各界共同努力，全力以赴，構筑再就業(yè)工程。

參考文獻：

［1］ 民政事業(yè)統(tǒng)計月報［EB/OL］.中華人民共和國民政部網.http://www.mca.gov.cn/，20050922.

［2］ 楊宜勇.我國社區(qū)就業(yè)狀況及對策研究［N］.中國經濟時報，20010109.

Thinking of Problems Existing in the Work of MinimumSubsistence Security for Urban Residents

ZHANGDongsheng1，2

（1.School of Economics and Management， Northwest University， Xi’an 710069;

2.Bureau of Prison Administration of Shaanxi Province，Xi’an 710003，China）

Abstract：China has implemented the Minimum Living Subsistence System since the year of 1999.This move has greatly eased up the social contradictions and problems caused by the increasing impoverished population， ensured the smoothlyproceeding of the series of important moves， such as the reform of stateowned enterprises， readjustment of the industrial composition，etc.It has also played a positive role in further reform and openingup and development. In this article，the author made an indepth thinking and put forward a proposal to theMinimum living Subsidy System and fulfillment of Shouldbe ensured and Asmanyaspossible be ensured.

Key words：urbanite;minimum subsistence security;problems;suggestion