伊春為何入選“林權改革第一試點”

　　國家林業局副局長雷加富曾公開表示，伊春在東北、內蒙古重點國有林區具有一定的典型性和代表性，伊春開展林權制度改革試點，肩負著探索路子、積累經驗、建立和不斷完善相關政策的任務。
　　
　　林子上的城市
　　
　　從歷史角度看，伊春市是一個典型的因林而建、因林而興、因林而名又因林而衰的林業資源型城市。
　　作為林業施業區面積達400萬公頃的重點國有林區，從1948年開發建設到1998年實施天保工程，伊春走的是一條單一的消耗資源的木材生產之路，靠“獨木”支撐整個社會經濟的發展。
　　許兆君向《中國經濟周刊》介紹，伊春自1948年大規模開發建設以來，共生產木材2.4億多立方米，累計上繳利稅、育林基金等59.2億元，相當于國家同期預算內投資的4.3倍，還有統配材差價300多億元。
　　一段時間以來，在國家以木材生產為主的林業發展方針的主導下，為國家多采木、采好木成為林業職工和整個林區的最高追求，伊春也成為支援全國建設的重要木材基地。
　　實際上，國有林業為國家的經濟建設做出了重大貢獻的同時，也付出了巨大犧牲。
　　“在新中國建設的初期，森林工業對國家的貢獻占到了國內生產總值的三分之二?！睎|北大學林木工程技術學院院長王立海向《中國經濟周刊》介紹，“那時大部分都是不合理經營，很多林地被拔了大毛。”
　　伊春林管局的有關資料顯示，與大多數林區一樣，上世紀80年代中后期開始，伊春市可采森林資源消耗了98％。伊春便風光不再，相繼出現了資源危機和經濟危困（下簡稱“兩危”）。到上世紀90年代初，16個基層林業局基本上已無林可采，經濟結構嚴重失衡，發展速度明顯滯后。
　　其中，伊春林區的活立木總蓄積和可采成過熟林蓄積，已分別由開發初期的4.48億立方米和3.2億立方米，下降到2.1億立方米和748.7萬立方米，分別下降53.1%和97.7%。森林工業企業自1989年起出現全行業虧損，目前負債總額已達60.8億元，資產負債率達83.5%。
　　從上個世紀80年代中后期開始，伊春林區的職工工資就開始不能按月發放了，收入低，社會保障乏力，讓林業職工生活逐漸陷入一種相對貧困的狀態。
　　1998年，國家開始實施天然林保護工程，該工程是以調減天然林木材產量、加強生態公益林建設與保護、妥善安置和分流富余人員等為主要實施內容。同時，在國家的政策支持下，森林資源和生態環境得到一定程度的恢復，林業和林區的經濟結構得到了初步調整，經濟形勢出現好轉，但國有林業的“兩?！崩Ь澄从袑嵸|性改變，國有林區仍然舉步維艱。
　　“那時，開支沒錢，要砍林子；洪澇災害，要砍林子；森林著火了，還要砍林子。越砍越窮，越窮越砍，惡性循環的結果讓伊春經濟走向了崩潰的邊緣?！币链毫止芫值南嚓P人士說?！皳Q個角度說，即使把伊春的林子都砍光了，伊春也不會富起來?！?br/>　　“獨木支撐”的林業經濟走進了死胡同。
　　
　　林改曾歷經三次失敗
　　
　　然而，沒有人愿意繼續窮下去。
　　“林業改革，歷屆領導都曾積極探索?！痹S兆君告訴《中國經濟周刊》。
　　 早在1968年，針對林區農場耕地的擴張，伊春林管局就嘗試過解散經營農場，鼓勵自費造林。1979年，他們再次嘗試職工個人承包造林。但是，十年間先后兩次的個人造林計劃，都因為林管局無法給予造林職工勞動補償而最終夭折。
　　1983年，最早陷入困境的伊春桃山林業局上呼蘭經營所開始實施職工承包林地的管護和搞林下經營。當時，伊春市和黑龍江省都在該經營所召開現場會，推廣經驗。但后來，由于缺少改革依據，國家的補償又不到位，導致這一改革在施行兩年后無疾而終。
　　此后，伊春林區開始陷入了可采林木資源瀕臨枯竭、經濟危困的境地。從上個世紀80年代后期開始，林管局的年采伐量不得不由過去的240萬立方米，主動調低到136萬平方米。
　　全國造林模范、雙豐林業局退休干部孫海軍向《中國經濟周刊》介紹，林業職工此前三次自費所造林木，因為林業局承諾的“成林給錢，不成林不給錢”，所以其質量遠在同期國有林之上。
　　盡管由于自費林產權問題界定不清，林權證至今都沒有核發，但民有林的榜樣力量，直接導致了1996年以后伊春林區繼續開始探索林權改革。
　　1998年，國家天然林保護工程開始實施，但這一工程更多的是解決在崗職工的工資問題，而對造林和管護的投資卻明顯不足。為了解決這一矛盾，伊春林管局嘗試制定了“林地流轉”的相關政策，希望借此解決林區資金匱乏的問題。
　　但是，當時的爭議卻很激烈：一是國有林地流轉私有沒有法律的依據；二是政府擔心可能出現“一賣了之”的情況，造成國有資產的流失。
　　2003年，改革的先驅者桃山林業局開始允許個人承包國有林。
　　“到今年正式試點開始前，已有9461公頃林地‘由國有變成了民有’”。桃山林業局資源林政科科長高漢振對媒體說，“那時，既沒政策，上級也不支持，先行的試點走得百般艱難。”
　　
　　改革轉折— 借鑒農村土地改革經驗，觸及產權
　　
　　2003年來到伊春赴任不久，市長兼林管局局長的許兆君就深刻地體會到了林業職工的艱難：“這個林業職工占全市40%之多的城市，由于國有國營管理體制的束縛，林業職工作為大山的主人沒有土地，更沒有山林。”許兆君告訴《中國經濟周刊》。
　　隨著木材產量的大幅度調減，林業職工每年只能干二、三個月的活，而一個月的工資也只有二、三百元，還常常被拖欠，從而導致上訪、告狀事件時有發生。
　　2003年6月，國家出臺了《中共中央國務院關于加強林業發展的決定》（中發（2003）9號文件）。文件規定：在明確權屬的基礎上，國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與流轉。這讓哲學博士出身的許兆君看到了希望。
　　計劃經濟的最后一個陣地、國有林區的發展可否參考借鑒農村改革的成功經驗?這個大膽的聯想，帶來了伊春命運的重大轉機。 2003年8月，伊春市向上級提出林權制度改革的申請，為此，許兆君曾率領有關部門先后到北京與相關部委進行溝通達40多次。
　　此后，伊春市不斷地給國家林業局上報爭取國有林權改革的試點方案。
　　“每次上報的方案，最終保留的只有二三條，其余的都被否決了”，一位參與申報項目的市領導說，“方案我們改了20多次，省里向國家林業局上報的方案也前后修改了4次”。
　　業內人士認為，伊春林改得不到支持的原因在于一些領導擔心手中對森林生殺予奪權力的旁落，而國家林業局局長賈治邦在認真聽取完許兆君的匯報后表示：“哪怕以后我沒有林子可以管了，我也要給國家留下一片森林?！?br/>　　賈治邦多次強調，改革是國有林區發展必須邁過的門檻，不改革就沒有出路，不改革就沒有林區經濟社會的可持續發展。伊春的改革要支持。
　　2006年1月4日，新年上班后的第一天，國務院第119次常務會議正式確定將伊春設為國有林權制度改革試點單位，并認為“伊春的試點是落實中央決策的一項重要舉措，是國有林區改革邁出的關鍵一步”。
　　自此，國有林業的天空真的被“捅”開了。
　　
　　伊春試點，為全國林權改革探索新路
　　
　　在以往所有的改革當中，國有資產流失一直飽受社會各界詬病，林改當中如何避免和減少國有資產的流失成為了各界關注的一個焦點。
　　“不流失是不可能的，關鍵要看伊春采取什么樣的措施來減少這種流失。”王立海院長說。
　　承包的過程中，有兩個核心問題是要兼顧好的：試點林場所職工必須家家有其山，戶戶有其林，即兼顧國家和職工的利益。“而做到這一點，就要把握好兩個原則?！彪p豐林業局局長劉進學告訴《中國經濟周刊》，“一個是不能單純為了收益一包了之，那樣只能讓職工沒了林子，最后淪為‘打工族’；另一個是不能單純為了戶數一分了之，那樣就成了沒有投資的承包，而沒有了投資就沒有了責任，林子也不可能經營好、管護好。”
　　基于這兩點考慮，當地林業局在充分調研的基礎上，把職工分為“富有層”、“中間層”和“貧困層”，分層實施，分步推進，能買得起林子的最先買，不讓他們分期付款，以保證資金收益；而貧困戶政策再優惠也買不起，就放在最后，不讓他們影響有錢戶的承包積極性。中間層則采取靈活的承包方式，“以資抵林、分期付款、預留林地”等。
　　為了用優惠的政策刺激“富有層”一次性交款承包林子，他們在伊春市規定一次性交款人工林優惠10%、天然林優惠30%的基礎上，將每公頃45元的承包費一次性交納的降到了35元，同時他們規定，林地承包費逐年交款和到收益期交款的政策只限于試點場所職工享受。這樣，既讓利了職工，又鼓勵了一次性交款。
　　劉進學告訴《中國經濟周刊》，那些有條件承包林子的“富有戶”，在試點初期抓住優惠政策，紛紛選好林子、包好林子，一次性交款的積極性很高，截止到記者發稿時為止，該局林改實收現金3035萬元，其中，一次性林木流轉費交款就占實收現金的91%。
　　“林改中體現的大思路、大政策、大利益，將惠及百姓。”許兆君說，“伊春的經濟轉型也必將為全國林業的發展探索出一條新路，對整個國有林區的改革都將有一種導向的作用，直接影響今后國家對國有林區的政策和管理。”