中國能否借鑒新加坡“政府組屋”制度

　　聽說，我國目前實行的城市居民住房供應政策，是借鑒了新加坡的成功經驗。最近，我到新加坡學習考察，發現的確如此。
　　從1960年代建國初期開始，新加坡就致力于解決“居者有其屋”的問題，截止目前，85%的公民住進了政府建造的“政府組屋”，其中，93%的居民擁有其房屋的產權，7%的低收入家庭是向政府廉價租賃；另外15%的高收入家庭住的是市場上購買的高檔商品房。
　　在新加坡，“政府組屋”是按成本價賣給居民的，而且根據不同情況還有各種不同優惠，如家庭月收入低于1501新元購買政府組屋者，財政補貼2萬新元等等。但新加坡的“政府組屋”并不是狹小低檔房屋的代名詞。它布局合理、美觀大方、設計科學、功能齊全、底層全部架空，方便居民開展各種規模的休閑健身活動，從一居室到五居室直至公寓房，可自由選購；小區內綠樹成蔭，配套設施齊全，形成了相對集中的26個鎮。新加坡這一住房供應政策的實施，不但獲得了本國人民的擁護，而且獲得了國際上的贊譽。
　　從1994年開始，我國各個城市著手建設類似于新加坡“政府組屋”的經濟適用房（安居工程）；1998年，國家進一步明確：要“建立和完善以經濟適用房為主的多層次城鎮住房體系”，“對不同收入家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買租賃市場價商品住房”。
　　這和新加坡的住房供應政策基本相同，但實施過程并沒有新加坡那么順利。按照目標和政策，“為主”肯定是要超過50%的比重；高、中、低是相對而存在的。一般來說，不管收入水平處于哪個層次的國家，其低收入家庭肯定要占大多數。但我國經濟適用房建設投資在1999年達到最高峰時，建設投資占商品住房投資的比重也只有17%。2000年，經濟適用房建設投資開始走下坡路，到2005年，經濟適用房占商品住宅投資額的比例下降到不足5%，始終沒有達到“為主”的地位，不少城市由于種種原因則干脆完全停止了經濟適用房的建設。
　　
　　資金從何而來？
　　
　　為什么會出現這種情況？比較中、新兩國的實踐，因為兩國國情的不同，以及學習過程中操作方法的改變，政策設計者的良好愿望變成了一廂情愿。
　　新加坡國小人少，一級政府，財政寬裕，沒有地區差別。而中國地廣人多，五級政府，財政“分灶吃飯”，地方之間貧富懸殊、千差萬別。自從1994年財稅改革以來，我國提高了財政收入占國民經濟的比重和中央財政占整個財政收入的比重。目前，地方財政收入占整個財政收入35%的份額，卻承擔著65%的事權。特別是中西部地區，本級財政收入能夠維持正常運轉就不錯了，如要建設必須另辟財源。
　　錢從何而來？中央財政沒有撥款，又不能直接向老百姓攤派，只能“羊毛出在羊身上”，從建設領域的房地產業中尋求。有人把地方政府搞活房地產業、經營好城市，看作是地方政府官員為了追求政績、為了升官，而且提出要管住地方政府“閑不住的手”。我想，如果讓講這些話的人去當市長，估計他也想不出更好的辦法來。
　　盡管地方財政從房地產業取得了越來越多的收入，但城市基礎建設的資金需求也越來越大，公共開支也越來越大。特別是中西部地區的財政，都是捉襟見肘，并沒有多少余錢剩米。按政策，經濟適用房建設用地是政府行政劃撥，并實行稅費減免等優惠政策，但土地就是錢，稅費減免更是直接減少了財政收入。如果大規模搞經濟適用房建設，地方政府不但喪失了城市基礎建設的資金來源，而且減少了維護正常運轉的財政收入，地方政府難以承受，這是地方政府對經濟適用房建設沒有積極性的重要原因。
　　
　　不以贏利為目的
　　
　　新加坡作為社會福利的“政府組屋”是有國家建屋局自行組織實施的。國家建屋局是國家的法定機構，不以贏利為目的，有4600多名職員。“政府組屋”從規劃、建筑、分配、出售、租賃都是建屋局直接操作，并不假手于他人。除了按成本價銷給本國公民的原則以及各種優惠政策是國家制定的以外，連房子的銷價也是由建屋局自行決定的，并不需要另外一個機構來審批。
　　新加坡是法紀嚴明的國家，政府的各個部門都有職有權，互相配合，不管哪個部門的事業做大了都是國家的，用不著擔心部門追求自身利益會危害國家整體利益。
　　而我國經濟適用房這樣一種不以贏利為目的的社會福利事業，卻多數是由以贏利為目的的私人開發企業去實施，結果是緣木求魚，南轅北轍。為了節省費用，盡快把房子銷出去，開發商是不會嚴格控制套型面積、不會嚴格審查購房對象的。于是乎200多平方米一套的經濟適用房、坐著高級轎車住經濟適用房的現象屢見不鮮，甚至經濟適用房成為“炒房團”的投資對象，這些現象都順理成章地出來了。
　　這些現象只有深圳沒有出現。而深圳和新加坡一樣，經濟適用房的建設和分配，由政府部門親力親為，并不假手于私人開發商。這也反過來證明，全國大多數城市經濟適用房建設和分配出現的種種弊端也有操作方面的原因。
　　
　　商品房為主，廉租房為輔
　　
　　我認為，中國的城鎮住房供應政策制度應該走一條以商品房為主，廉租房為輔的道路。
　　從理論上講，改革開放以來，我國建立的基本經濟制度是社會主義市場經濟體制。在這種體制下，經濟問題主要靠市場來解決。房地產在第三產業中占有很大的比重，像這樣一個大產業不靠市場來解決問題，顯然有悖于建立社會主義市場經濟體制這一重大戰略目標。
　　當然，市場也有失靈的時候，在實行住宅商品化的同時，一般有15%左右的最低收入城鎮居民，不但買不起，而且租不起商品房。當市場失靈時，政府就應該出手了，具體辦法就是建立廉租房制度。在住房商品化后，地方政府就會有財力來建立廉租房，比如在城市土地出讓收入中拿出5%到10%的比例；從住房公積金增值收入中拿出30%到50%的比例，等等。在不增加地方財政過重負擔的前提下，逐步解決城市低收入家庭的住房問題，是全國絕大多數城市能夠辦到的事情。
　　當然，在依靠市場解決住房問題的人群中，還應區分高收入家庭和中低收入家庭，實行有區別的政策。住房是基本生活用品。對中低收入家庭購買的普通商品房，國家應盡可能地減輕稅費負擔。對高收入家庭購買的別墅一類高檔住宅，因其多占了寶貴的土地資源，多負擔一點稅費是應該的。
　　當然，回顧住房制度改革的實踐，在肯定主流的同時，也要承認不足。一些地方過分依賴市場的作用，而忽視政府的調節責任，雖然建設部反復強調廉租房的建設，而到2005年底仍有70個城市沒有建立廉租房制度，有的城市甚至把原來僅有的一點直管公房賣掉、變現，投資到其他領域，導致城鎮最低收入家庭的住房問題沒有得到解決。此外，某些地方政府一方面不切實際的強調經濟適用房建設，蠻捉猴子上樹；另一方面，又對大多數中低收入家庭購買的普通商品房不斷地加重其稅負，限制其消費。
　　正視上述兩個問題，從實際出發，在充分發揮市場主體作用的前提下，輔之以政府的弱勢群體的住房保障的職能，把市場和政府兩個積極性都調動起來，才能解決好人民群眾的住房問題。
　　（作者為江西省贛州市房地產管理局局長）