垂直管理與欽差大臣情結

　　垂直管理—正被越來越多的人當作根治現實頑疾的靈丹妙藥，從金融行業到司法部門，再到統計部門，如今又被建議用于環保部門。
　　近年來，由環境污染引起的突發事件此起彼伏，已嚴重影響到公眾生活甚至國家形象，面對如此嚴峻的環境保護形勢，有志之士紛紛獻計獻策。9月15日，吳湘韓先生在《中國青年報》以《何時不要看當地領導眼色？》為題撰文，并做出以下分析：在許多地方，環保部門官員的帽子在地方領導手里捏著，職務的升遷變動往往取決于地方領導的“滿意”與否，工作經費、人員工資由同級政府財政供給。環保部門只有主動積極地配合當地經濟發展的需要，才能“生存”下來。試想，一個在財務、人事受制于地方政府的基層環保部門，執法怎能硬起來？
　　吳湘韓先生就此提出：環保部門這種屬地管理的體制已嚴重滯后于環保形勢的需要，必須來一個徹底的變革，實行“垂直管理”體制，即各級環保部門的人、財、物應由上一級環保部門負責。
　　應該說，吳湘韓先生對環保工作現狀的分析是非常客觀的。但是，我們又必須承認，他只是對影響環保工作的因素進行了部分的解釋，甚至可以說只是對一些并不重要的因素進行了解釋，而其由此提出的要用“垂直管理”來解決當前環保工作不力形勢的建議，當然也就顯得非常幼稚！
　　類似于以“垂直管理”來加強某項工作的建議，說起來絕不新鮮。當現實中每一項工作問題突出時，我們幾乎都可以聽到這樣的呼聲，理由也大致與吳先生有關環保工作不力的理由相仿。金融是在這樣的呼聲中“垂直”起來的，司法似乎也是在這樣的呼聲中“垂直”起來的。前一段時間，當統計問題百出，遭到輿論的圍追堵截時，不是也有人喊出了這樣的呼聲嗎？
　　這里，我們有必要先看看這個“垂直管理”究竟是個什么“底子”。很明顯，所謂的“垂直管理”，其實不過就是要追求相對更高行政級別的權力。形象一點說，它就是要追求“欽差大臣”的地位！至于有了更高行政級別的權力、有了“欽差大臣”的地位后，是否真的就能做好工作—讓金融不再有那樣多的不良資產，讓司法不再有那樣多的不公，讓統計不再有那樣多的假數字，讓環保不再允許污染肆無忌憚……像吳先生這樣的“垂直管理”呼吁者們，對此的考慮似乎非常不深入。
　　說來話長，此類思維是受到中國傳統文化中一種非常不良的習慣影響。他們一般認為，行政級別越高，它所代表的權力就越純潔。
　　但筆者認為，制度安排是影響權力特征的最根本性因素，且在任何一個國家內部各級政權的建設中都具有基本意義上的同一性。所以，當制度安排不能保證最基層領導者正確行使權力時，它恐怕也就同樣不能保證更高級別的領導者正確地行使權力。
　　筆者只想就此申明一個觀點：做好地方任何一項工作之最經濟、最有效、也是最根本的方法必須是立足于地方，也只能是立足于地方。比如，吳先生在他的分析中其實向我們“暗示”了現實中地方政府有濫用權力的弊端，那么，我們應該做的就是要努力通過變革制度安排，使地方政府不敢、也不能再濫用權力。
　　如果我們不做這樣的努力，而是像吳先生建議的那樣，用“垂直管理”來制約地方政府的濫用權力，結局會如何呢？其實也就是期待用一個更高級別的“被濫用的權力”，來制約地方政府“被濫用的權力”。其荒唐可想而知！而從實踐來說，看看那些目前已經實行了“垂直管理”的部門，就知道“垂直管理”的建議是多么地不得要領！