解讀檢察權分類及檢察機關內部改革的設想

　　內容摘要：解讀檢察權分類是準確認識檢察制度和正確引導檢察改革的基礎工作和先決條件，整合檢察機關內部機構是獨立行使檢察權的需要，是檢察改革的關鍵一步。
　　關鍵詞：檢察權分類 檢察機關 內部改革
　　理順檢察職責，建立訴訟程序監督制度，是我的一個夢。
　　在2002年9月中國檢察官協會在湖南岳陽召開的“檢察工作為經濟建設服務理論研討會”上，我提出了將檢察職責分為偵查、公訴和訴訟監督三項主要工作，應該據此各設機構，各司其職，而不宜“雙重身份”，合二為一。
　　在閱讀編輯《中國檢察論壇》的稿件中，我發現了河南省鄭州市金水區人民檢察院檢察長李百建同志的《構想與實踐——鄭州市金水區檢察院案件管理機制改革探索》、北京市人民檢察院第一分院辦公室副主任孫建軍同志的《設置程序性審查機構，實現程序正義——北京市檢察院一分院業務改革的實踐與思考》和湖北省隨州市人民檢察院檢察長李予光同志和王斌同志的《規范辦案程序，強化質量監督——湖北省隨州市檢察院案件管理的思考與實踐》的文章，這些檢察機關建立案件管理機制的實踐活動，使我頗受鼓舞，真有點辛棄疾《青玉案·元夕》詞的感覺，“眾里尋他千百度，驀然回首，那人卻在燈火闌珊處。”我苦苦構思的夢想，檢察實務工作中已經開始實踐了。案件管理機制正是以理順檢察職責，建立訴訟程序監督制度為基礎的，它在全國各地的自行實行，似乎具有燎原之勢，說明和我做著同一夢想的還大有人在。
　　
　　一、解讀檢察權的分類
　　
　　謝鵬程博士把檢察權劃分為三類：公訴權、檢察偵查權和訴訟監督權。張穹同志認為：“檢察機關的職權可以概括為以下四方面：一是對職務犯罪的偵查權；二是批準和決定逮捕權；三是公訴權；四是訴訟(包括刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟)監督權”。這是目前檢察理論界對檢察權分類的最具代表性和權威性的見解。檢察權是三類還是四類，各類所包括的內涵是什么，關鍵在于對批準和決定逮捕權的理解。《刑事訴訟法》規定：“檢察、批準逮捕、檢察機關直接受理的案件的偵查、提起公訴，由人民檢察院負責”。列出了四項檢察權，其中“檢察”的涵義，據全國人民代表大會常務委員會法律工作委員會同志的解釋，指的就是訴訟監督。有觀點認為將“批準逮捕和決定逮捕權”列為一項權力或一類權力不妥，因為“批準逮捕是檢察機關在刑事訴訟中對公安機關等部門偵查活動訴訟監督方式之一，因而屬于訴訟監督權的范疇”。“決定逮捕”是檢察機關對自偵案件的偵查權的一部分，而劃歸偵查權。同樣是逮捕權，卻將其分為兩類權力，理論上和實踐上都很難講得通，如果說“批準逮捕”是對偵查機關偵查活動的訴訟監督，應屬于訴訟監督權的話，那么，在“自行偵查”和“決定逮捕”由不同的部門獨立行使后，“決定逮捕”已具備了對“自行偵查”工作制約的性質，顯然不能再劃歸偵查權。從訴訟理論上講，審查批捕和決定逮捕是刑事訴訟程序對逮捕措施的使用所設置的一種司法審查機制。由檢察機關行使審查批捕權，一個很重要的理由是因為檢察機關擔負著對刑事訴訟活動進行法律監督的法定職責，檢察機關通過審查批捕權的行使有利于偵查監督，有利于防止逮捕措施的濫用和侵犯人權。但是我們不能因為審查逮捕權含有偵查監督的涵義，就將其劃為訴訟監督。正如我們不應該因職務犯罪偵查權含有對國家公職人員職務犯罪的彈劾職能，公訴權含有審判監督職能，就將職務犯罪偵查權和公訴權劃歸訴訟監督一樣。檢察機關行使審查批捕和決定逮捕權，除了訴訟監督職能外，要重要的為了保證訴訟活動的順利有效開展，最終目的是為了保障法院的審判能夠如期開庭。逮捕權是一種公權力，是檢察機關做出的一種限制公民人身自由權利的嚴厲措施，它不僅僅是一種程序上的權力，而實際上是一種實體的權力了。檢察機關行使審查批捕權和決定逮捕權，還要承擔錯誤逮捕而引起的賠償責任。邱學強同志建議“當犯罪嫌疑人認為檢察機關批準逮捕的決定不適當時，可以向法院申請復查。從而引起法院對批捕決定的審查程序，由法院依法作出最后裁定”。這實際上是承認審查批捕權和決定逮捕權不單單是對偵查機關偵查活動的監督手段，更重要的是檢察機關的一種強制力量；不僅僅是偵查監督的程序性權力，更主要的是一項檢察機關實體性權力。因為當檢察機關行使一項程序性的監督職能時，不必要司法審查，只有在行使一項具有實體性權力時，才有必要引進司法裁判。當然，筆者的實體之說，不意味著是對犯罪嫌疑人的有罪認定，而是指限制其人身自由權利而言。從這個意義上說，將偵查批捕權和決定逮捕權歸位于公訴權更為恰當些。如果硬說審查批捕權是訴訟監督權，豈不是批捕率越低監督越嚴厲，越有成效。那么一味強調提高批捕率，降低不捕率又作如何解釋呢?是要放棄訴訟監督權嗎?有觀點說，逮捕權是一種偵查權，因為偵查是運用法律賦予的權力和手段，進行專門的調查工作和采取強制措施的活動。我理解，論者在此提到的強制措施的確包括逮捕權，但所指的僅是執行逮捕權，并非包括審查批捕權和決定逮捕權。
　　審查批捕、決定批捕的標準和公訴標準有著大致等同的規定。檢察機關行使審查批捕權和決定批捕權，是要求偵查機關繼續收集證據，證實犯罪人和查證犯罪事實，為公訴權的有效行使提供證據材料。可見，審查批捕權和決定批捕權是附屬于公訴權，是為公訴服務的。審查批捕權和決定批捕權對公訴權起輔助作用，而公訴權是審查批捕權和決定批捕權的延續和歸宿。因此，將審查批捕權和決定批捕權劃歸公訴權更符合它的本義，更符合中國法治的內涵。
　　綜上，我認為，檢察權應分為職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監督權三類。逮捕權應屬公訴權的組成部分。
　　
　　二、整合檢察機關內部結構
　　
　　既然現行的檢察權分為職務犯罪偵查權、公訴權和訴訟監督權三類，我認為，檢察機關內部機構也應該設置三大類，即職務犯罪偵查署、公訴廳和(刑事)訴訟監督廳。同時，設置一些其他業務機構和綜合機構。
　　
　　(一)職務犯罪偵查署
　　筆者之所以稱之為署，一是從本質上講，偵查工作具有更多的行政屬性；二是偵查工作特性特別是上下一體、垂直領導的性質所致；三是與公安局、安全局、監獄局、緝私局等偵查機關有所區別，要有檢察特色。
　　職務犯罪偵查工作可分為五部分。一是職務犯罪偵查指揮協調工作；二是偵查工作；三是職務犯罪偵查技術工作；四是司法警察工作；五是職務犯罪預防宣傳工作。可以根據這些工作特性設立相應的工作機構。在基層院可以由主辦檢察官領銜某類工作，配之一定輔助人員，組成工作小組，而不必再分設機構。其中職務犯罪偵查指揮協調工作一般是指跨行政區域、跨司法管轄的案件偵查指揮協調，因此有關此項工作的機構重點應在高檢院、省級院和較大城市的檢察院設立。檢察技術工作是為檢察辦案服務的，主要是協助職務犯罪偵查工作，如筆跡痕跡判斷、會計資料審計、聲像網絡技術運用等。司法警察是協助職務犯罪偵查工作的警務人員，將其配備在職務犯罪偵查署是適合的。職務犯罪預防宣傳工作從本質上講，是職務犯罪偵查工作的一部分。
　　
　　(二)公訴廳
　　公訴工作可分為二部分。一是審查批捕和決定逮捕工作；二是審查起訴和出庭支持公訴工作，包括補充偵查。補充偵查不同于職務犯罪偵查，也不限于職務犯罪案件，大多數的補充偵查是為補強證據、為提起公訴而行使，而非為否定偵查而使然。因此筆者將其列入公訴權，而不歸入訴訟監督權或職務犯罪偵查權。
　　
　　(三)刑事訴訟監督廳
　　刑事訴訟監督工作可以分為七部分。
　　1．接受公民控告、舉報、申訴和咨詢工作。對屬于檢察機關管轄的刑事案件的控告和舉報，可由案件管理機構登記后轉職務犯罪偵查署初查。對應屬本院處理的申訴和申請賠償案件，由案件管理機構登記后交刑事申訴檢察和錯案賠償機構處理。對公民的咨詢直接予以回答。對不屬于本院管轄的案件按有關規定處理。根據一個窗口對外的原則，對不服生效判決的民事、行政案件的抗訴申請，應予受理，由案件管理機構登記后交民事行政檢察機構處理。
　　2．案件管理工作。可以在綜合鄭州市金水區人民檢察院實行的對全院各業務部門所辦理的案件實施集中統一管理模式，北京市人民檢察院第一分院對移送起訴的案件實行的案人一口、統一分流，程序審查與實體審查相分離的工作機制，和隨州市人民檢察院實行的對辦案追蹤監督考評制度的基礎上，建立新型的案件管理機制。它不僅僅關注檢察機關自己的辦案過程和辦案質量，更多的是審視整個訴訟程序，強化對全部訴訟活動的法律監督。如果說刑事訴訟監督工作是檢察工作的重點的話，則案件管理工作就是檢察工作的重中之重。
　　我認為，檢察委員會辦事機構和人民監督員辦公室設在案件管理部門為好。
　　3．立案監督工作。“立案監督是源頭性的監督，其監督的作用、地位在檢察機關對整個刑事訴訟活動全過程的法律監督中，尤為重要。”根據海南省人民檢察院海南分院開展立案監督工作的經驗和體會，有必要“獨立成立辦事部門，行使立案監督檢察職能，使立案監督工作拓展新的領域，向縱深發展。”
　　4．偵查監督工作。包括偵查活動監督、偵查違法督察。有同志認為，離開批捕起訴手段，搞不了偵查監督，這種觀點有些片面。武漢市漢陽區人民檢察院采取的犯罪嫌疑人權利告知制度和偵查違法舉報制度，可謂是很好的偵查監督舉措，我認為這類經驗值得推廣。邱學強同志提出：“通過賦予當事人相關申訴權，強化檢察機關對公安機關偵查工作的制約的途徑解決。例如，公安機關采取指定居所的監視居住、扣押物證書證、查封、凍結等措施后，有關利害關系人認為這些措施不當的，可以向檢察機關申請予以撤銷。檢察機關經審查或者必要的調查，認為采取上述措施確屬不當的，有權決定予以撤銷并通知公安機關執行，公安機關應當在一定期限內將執行情況通知檢察機關。”這一工作由偵查監督機構行使，相信偵查監督工作會大有作為的。偵查違法督察是對偵查違法活動的調查權和糾正違法建議權，不是對違法活動的直接處分權。鑒于偵查機關對檢察建議多不理置的現實，應考慮立法規定檢察機關有權提出對違法的偵查人員具體紀律處分的建議，有關機關要認真研究落實，對不接受檢察建議或對檢察建議有異議的，要寫出充分的理由和根據書面回復檢察機關。
　　5．審判監督工作。審判監督不僅僅包括對審判訴訟活動的監督，甚至包括對公訴活動的監督。這里的審判監督人員，絕不是由公訴人擔任。審判監督人員如果發現審判活動有違法現象，可由審判監督人員在休庭以后向法庭提出糾正違法的檢察建議。審判監督工作還包括抗訴。抗訴無論從哪方面講，都屬訴訟監督的性質，應該避免由公訴人行使。起碼可以使公訴人不因法院裁判與己觀點不合而激憤抗訴，使抗訴更加公允、客觀，也使抗訴權成為制約公訴人的一種重要方式。不由公訴人行使抗訴權，也是表明抗訴不僅僅“是一個公訴機關所必須擁有的最基本的權力，沒必要打上法律監督的旗子”，抗訴正是基于法律監督權而存在的，就是要在抗訴的旗子上鮮明地寫上四個大字——法律監督。
　　6．看守所羈押監督工作。看守所羈押監督工作是行使訴訟監督的重要組成部分，它與案件管理機制結合起來，可以很清楚地明了每位被羈押人的羈押期限，加上相應的監督措施，相信會對解決超期羈押頑癥起決定性的作用。我認為，應該將看守所羈押監督工作和監獄監督工作、勞動教養監督工作分開，不要混為一談。
　　7．刑事申訴檢察和錯案賠償工作。這是一項十分重要的訴訟監督工作，是整個刑事訴訟監督工作的最后一步。有了這最后一項工作，對檢察機關的整個訴訟監督工作，特別是對職務犯罪偵查、批捕、起訴工作，也是一種無形的督促和有形的壓力。我建議改變目前實行的交由原辦案部門復查申訴的做法，應由申訴檢察部門全權復查。
　　另外，我認為由案件管理機構和刑事申訴檢察及錯案賠償機構承擔案件質量考核工作更為適宜，較之紀檢監察部門有更多的優勢，被考核對象會更愿意接受和認可。因此，我贊成湖北省隨州市人民檢察院在這方面的做法。
　　
　　(四)其他業務機構和綜合機構
　　根據法律對檢察機關職權的規定，還有一些檢察業務工作不能包括在上述三項職能中，應該單列機構，或者說雖包括在其中，但單獨設立機構更為適宜。
　　1．執行監督廳。主要負責監獄監督、社會改造監督、勞動教養監督。鑒于目前的監獄是由省級監獄管理局直接管理的現狀，勞教也是如此相似機制，因此，我認為由省級檢察院派出專門檢察院負責此項工作為好，地級檢察院和基層檢察院不再負責監獄監督工作和勞動教養監督工作。高檢院和省級檢察院可設立相應的機構指導執行監督工作。對在社會上執行的各類罪犯的管理監督工作，可考慮由基層檢察院和地級檢察院的看守所羈押監督機構兼職行使，接受上級檢察院執行監督機構的工作指導。社會執行的罪犯較多的地區，可以考慮在地級檢察院單獨設立執行監督機構。2．專門檢察院工作指導廳。如鐵路運輸檢察廳等。3．民事行政訴訟監督廳。除積極行使法律規定的職權外，應大膽探索支持訴訟和提起行政訴訟及民事公益公訴工作。4．研究室。主要負責司法解釋(僅限最高人民檢察院)，和法律、法規、案例編纂、調查研究、書刊編輯等。5．辦公廳。主要負責綜合、文簿、秘書、統計、檔案、內保、外事、人民代表聯絡等。6．政治部。主要負責組織人事、理論宣傳、教育培訓、紀檢監察、黨務群工、檢察社團等工作。
　　如果能夠實現孫謙同志建議的行使違憲案件調查權和訴訟權，可以考慮設置憲法監督廳。在基層檢察院，則可以考慮與民事行政檢察機構合一。
　　行政服務工作和離退休老干部生活服務工作應走向社會化，落實十六大關于行政事務與檢察職能相分離的精神。目前，設立機關服務事業機構，負責裝備、財務、基建、資產管理、生活服務、后勤保障等工作是必要的。
　　如此算來，總共設置的機構不會超過十個，不足于現有機構的二分之一。符合精簡、統一、效能的原則，有利于優化隊伍結構，提高人員素質。以上的機構是筆者為高檢院和省級院設計的。地級檢察院和基層檢察院仍可再加以精簡，如不必設置專門檢察院工作指導廳，也可以酌情不設置執行監督廳。研究室、辦公室、政治部可以考慮合并。這樣基層檢察院可保留5—6個機構。為發揮主訴檢察官、主辦檢察官的作用，在基層檢察院和地級檢察院，可考慮這些機構的負責人由副檢察長、檢察委員會專職委員兼任。這些負責人不再是案件把關人，而應是政治工作者和行政管家人。由主訴檢察官、主辦檢察官獨立承擔案件責任。提倡主辦、主訴檢察官在各種不同崗位上的定期輪換和交流。
　　據筆者調查，一個基層檢察院僅幾十人，現大多設置十多個機構，一個科室只有三四人，甚至一二人，官多兵少，人手不夠，忙閑不均。在與基層檢察長交談時，對機構過多的弊端頗有同感，但令人遺憾的是檢察機關對增設機構仍樂此不疲。其根本原因在于檢察官的銜級待遇不落實，檢察官的工資要與行政職級掛鉤，多設機構不過是解決干警待遇的不得已的手段。看來，盡快出臺檢察銜級工資政策，讓檢銜制與行政職級脫鉤，是檢察改革的關鍵所在。
　　理順檢察職責，建立訴訟程序監督制度，只是檢察機關內部管理層面上的改革，不涉及第三方，也不需要立法解決。需要的只是勇氣和努力。我希望在基層檢察院的領導中能夠有一位知音，和我一起做一次這個夢的實驗。近日，筆者應邀到河南省鶴壁市淇濱區人民檢察院調研，發現他們以求真務實的作風率先對機構進行了整合，形成了由刑事檢察局、職務犯罪偵查局、控告申訴檢察科、政治處及辦公室五大部門的檢察工作新格局，工作效率有了顯著提高。在筆者看來，鶴壁市淇濱區人民檢察院的改革盡管取得了初步成效，但并不完滿。其刑事檢察局的職責包括了批捕起訴、看守所檢察、刑事訴訟監督、案件管理等，儼然一個小檢察院，而控告申訴科除納人民事行政檢察外，只是原有的職責。筆者建議他們能將原本屬于訴訟監督的控告申訴檢察、民事行政訴訟檢察及看守所檢察和案件管理等工作納入一起，成立一個訴訟監督局。對刑事訴訟監督，由于實踐中將其與批捕起訴捆綁在一起，理論認識和實際工作短時間內轉彎都極難，可保留現狀。令筆者高興的是，該院許懷林檢察長很重視我的這個建議，并認為，改革是一個長期的歷程，是一個逐步完善的過程，他們的改革也是一個探索，與時俱進、不斷變革也是必然的。我期待著。
　　責任編輯：苗