檢察官職業化實現之途徑

　　內容摘要：如何提高檢察官的素質，促進檢察官隊伍的正規化建設，是近年來我國司法改革較為重視的問題。檢察官隊伍的發展，關系到檢察官職能的發揮和檢察改革方向的確定。只有完善我國檢察官的選任制度、管理制度以及相應的保障制度，才能真正實現檢察官的職業化。
　　關鍵詞：檢察官 職業化 選任制度 管理制度
　　2001年重新修訂的《檢察官法》提出了檢察官職業化的要求，具體來說，檢察官職業化大體上可以表現為以下幾個方面：(1)有一群人從事專門的工作，即行使國家檢察權，表現為偵查、起訴和進行法律監督等；(2)他們擁有專業的法律知識、能力和法律思維，不僅包括理論知識，也應包括實踐素養、技能和經驗，必須經過專門的法律訓練和長期的司法實踐；(3)他們擁有優秀的人品道德和司法操守，具有高度的道德素質；(4)他們具有獨立的地位，即依法獨立行使國家檢察權的地位。
　　然而，在很長的一段時間內，檢察官的職業化一直未被作為一個專門性問題看待。首先，社會對檢察官職業特殊性認同感有欠缺，將檢察官等同于一般公務員；其次，檢察官的教育與培訓制度跟不上；再次，現任檢察官選任制度有很濃的政治化色彩，有損檢察官的職業化。
　　如何完善檢察官職業化，強化檢察機關的法律職能，我們認為應從檢察官的選任制度、管理制度和檢察官的保障制度幾方面進行分析。
　　
　　一、完善各級檢察官的選任制度
　　
　　檢察官的職業化，關鍵在于有高素質的檢察官隊伍。那么，如何造就一支高素質的檢察官隊伍?鑒于我國目前檢察隊伍的實際情況，為保證檢察工作的正常進行，應實行“雙軌制”的平穩過渡，即是對現有的檢察官依《檢察官法》進行考核、評估，符合《檢察官法》規定的，予以重新確認，不符合規定的，則要進行專門培訓或給予分流；對于今后將要任命的新檢察官則要進一步嚴格準入條件。
　　
　　(一)嚴格初任檢察官遴選制度
　　2001年修改《檢察官法》對檢察官的學歷條件進行了更嚴格的規定，把通過國家統一司法考試作為任命檢察官的必備條件，確定了擔任檢察官必須具備相應的法學理論功底，杜絕了檢察官選任的隨意性，從源頭上保證檢察官的選任，也為檢察官隊伍向職業化轉變奠定了基礎。目前從檢察系統隊伍的現狀來看，還有相當一部分人員不符合檢察官的條件，尤其是基層檢察院，整個檢察隊伍處于一種青黃不接的狀態。因此，在初任檢察官的選拔方面應擴大遴選范圍，拓寬選人渠道，公開從社會上選拔符合檢察官任職條件的人員，將具備深厚法律專業知識的人才吸收進來，從本質上提高檢察官隊伍素質。
　　
　　(二)完善上級檢察院檢察官的選任制度
　　熟知法律并且會熟練運用法律，是擔任檢察官不可或缺的兩個必要條件。2001年修訂的《檢察官法》要求擔任檢察官必須具有從事法律工作的經歷，該法第10條第6款對此做出了具體的規定，對擔任上級檢察院的檢察官要求具備更豐富的司法實踐經驗。在實踐中，上級檢察院承辦的案件難度相對較大，且對下一級檢察院的工作負有指導義務，檢察官需要具有更豐富的司法實踐經驗，對此應確立上級檢察院的檢察官在下級檢察院的優秀檢察官中選拔的制度；鼓勵法律院校畢業生到基層檢察院工作，以積累豐富的法律實踐經驗。同時，為帶動下級檢察院工作的發展，應在上級檢察院中選派一些優秀檢察官到下級檢察院任職，由此不斷提高檢察官的素質，完善檢察官的選任機制。
　　
　　(三)建立檢察機關的垂直管理機制
　　檢察機關的垂直管理，一直是檢察改革中關注的重點問題，但由于種種原因，這種管理機制一直未能實現。目前各地檢察機關院級領導干部的任命，主要是由地方黨委行使院級領導干部的提名權，征求上級檢察機關的意見后由任免機關任命。這種任命方式導致了檢察機關的地方化，不能保障檢察機關依法獨立公正地行使檢察權。要做到“從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正行使審判權和檢察權”的要求，就應實現檢察機關的垂直管理。
　　
　　二、檢察官管理體制司法化
　　
　　(一)規范檢察官的管理制度
　　我國當前檢察官的管理模式主要有三種：(1)傳統序列模式，即按照等級把各級檢察官按序列命名，把檢察干警分為以下6個等級，即檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員、助理檢察員、書記員。(2)行政模式，即仿照行政級別，把檢察官分為科級檢察官，處級檢察官等等。(3)等級模式。即我國檢察官的等級統一規定為首席大檢察官、大檢察官、高級檢察官和檢察官四等十二級。檢察官等級的晉升，有隨職務提升而晉升、按期晉升和擇優晉升三種。同時，檢察官的等級也會因為檢察官職務的降低或因違紀受到懲戒而降低，還會因檢察官職務的免除而被取消。此外，還有一種類別模式。即當前有關學者、檢察系統針對檢察官管理存在的問題而提出的探索性規定，包括主訴檢察官、主辦檢察官的分類規定。兩者旨在打破檢察機關(起訴部門、自偵部門)原來行政色彩濃厚的層層審批的辦案制度，在一定程度上確立了以主訴檢察官、主辦檢察官為主要責任人的新的辦案制度。但是該種類別模式，作為新生事物，還處于討論和試驗當中，而且在試行中產生了不少問題，一些學者甚至認為這是一項不太成功的舉措。
　　現有的檢察官管理模式基本上是行政模式與等級模式的混合，在這種體制下，大部分檢察官都把解決行政職級作為一種待遇保障，而行政職級的解決，目前來說關鍵在于地方政府，因此，行政模式與等級模式的混合會削弱司法化的等級管理，突出行政管理，造成檢察機關地方化現象嚴重，不利于司法獨立的實現。鑒于此，我們認為，“等級模式”是適合檢察官特點的管理模式，這種較為細化的規定既有利于體現檢察官晉級上的科學性、精確性，同時操作性也更強。對檢察官系列的人員，其法律職務應當同行政級別完全剝離，僅按檢察官等級管理，根據其業務水平與工作實績進行考核評定。檢察官每晉升一級都要綜合考核其工作年限、工作能力、貢獻大小。同時，要盡量拉開不同級別檢察官的工資、獎金差距，完全改變現有的以行政職級為主的管理模式，以利于引導檢察官以維護社會正義、司法公正、法治統一作為自己終極度目標。
　　與此同時，鑒于我國檢察機關職能的特殊性——具體職能的多樣化，我們認為，對檢察官還要實行分類管理。一是業務類檢察官，其管理方式如前所述。二是檢察專業技術人員，主要指從事現場勘驗、法醫、痕檢、司法會計、計算機等工作的人員。這些人員不僅要熟悉檢察業務，更要具備相關精通的專業知識，對于這部分人員，應當參照國家技術人員管理的規定，按專業技術系列的職稱、考核、晉升辦法來管理，享受相應的工資待遇，實行評聘結合。三是檢察事務官和檢察行政人員。對這類人員應按國家公務員的管理辦法進行管理，按照公務員的職級享受相應的待遇。
　　
　　(二)完善檢察官培訓制度
　　社會經濟的發展和法律法規的不斷完善，使檢察官則面臨著知識更新和適應新的辦案規則的問題，解決這個問題的主要辦法就是培訓。同時，由于我國目前法學教育通常只注重法學基礎知識的傳授，因此檢察工作中所必須的知識和技能，在高等法學院校中是難以學習到的。為了讓這些從事檢察事務的法學畢業生達到專業化檢察官的水平和程度，也必須借助專業化培訓。我們認為，應對檢察官進行終身培訓，以使其素質始終能適應社會情勢變化而保持高水準。
　　在培訓的形式上，主要有以下三種：一是對新任檢察官進行的準人培訓。安排新任的檢察官到檢察官學院(或培訓中心)接受至少6個月的脫產學習，包括學習司法技能和到市一級檢察院進行職業技能的實習。二是對現有檢察官的持續培訓。規定其每年要參加一至兩星期的短期培訓，主要是研討新出現的社會問題；學習新頒布的法律；對工作中出現的典型性問題進行研討并找出相應的解決辦法等。三是對晉升檢察官的培訓。由初級晉升中級、中級晉升高級司法官，必須經過規定課程的學習，主要包括職業理論與職業技能兩個方面的培訓。培訓的內容應當以當前檢察制度、司法制度的前沿問題、司法工作中的熱點問題為主，讓檢察官交流司法經驗和體會。
　　
　　(三)建立有效的檢察官監督制約機制
　　杜絕檢察隊伍中的腐敗現象，是實現檢察官職業化的保障。權力缺乏監督就會助長腐敗，而無效權力的監督亦是如此。檢察官的職務行為有較充分的自主性，對案件的處理也有一定的決定權，因此制定有效的監督制約機制是不能缺少的。目前檢察機關的監督機制條款清楚、責任明確，但在實際操作中效果不明顯，缺乏有機性、科學性和有效性。而且，監督的具體方式、做法不是很明確。例如，從檢察機關內部看，“負有監督責任的部門由什么部門監督?”“監督別人的人由誰來監督?”從檢察機關外部監督來看，檢察官如何接受社會和公眾的監督?目前專家、學者提出的人大代表進行監督和檢察院實行的人民監督員員制，都是監督的方式，但這些都需要用制度的方式加以完善。確保檢察官廉潔性，預防檢察機關的司法腐敗，實現檢察官職業化的必由之徑。
　　
　　(四)建立檢察官職業道德懲罰制度
　　檢察官的職業化還要求檢察官具有良好的道德品質。“唯有法律學問、法律道德和社會常識三者具備者，方可稱為法律人才。”作為法律監督權的行使者，檢察官必須具備更高的職業道德素質。但是長期的行政化管理，對檢察官道德上的失職行為缺乏懲罰的手段。對檢察官職業道德的問題沒有相關的管理制度，這就造成了在實際工作中，只要檢察官行為沒有最終影響案件處理結果，一般不會受到懲處。但實際上，檢察官的職業道德是檢察官職業素質的重要組成部分，違反職業道德的行為往往會對司法公正造成重大危害，影響檢察權的正確行使。因此，制定檢察官職業道德行為規范和配套的實施規則，對違反職業道德的行為區分級別給予相應的處罰，這樣才能確保檢察官的廉潔性。
　　
　　三、完善檢察官的保障制度
　　
　　檢察官的職業化還必須有各項措施作為保障。2001年修訂的《檢察官法》中規定了檢察官的等級、工資保險福利、辭職辭退等制度，初步建立了檢察官保障制度的框架。但從現有的管理體制看，檢察官待遇過低，一些地區的檢察官的工資、辦案經費嚴重不足，檢察官的身份沒有充分的保障，這些都是影響檢察官職業化的重要因素。
　　
　　(一)建立檢察官身份保障制度
　　司法獨立與公正和檢察官的身份保障是密不可分的。我國《檢察官法》雖然在第9條第3款規定了，檢察官一經任命，“非經法定事由，非經法定程序不被免職、降職、辭退或者處分。”但由于規定不夠具體全面，缺乏嚴密的程序及操作性，因此在實踐中往往起不到應有的保障作用。并且我國《檢察官法》第14條規定的幾項免職事由也說明了我國檢察官并沒有確立終身任職制；且這些免職的事由規定得很寬泛，解釋不清，這樣也會導致檢察官身份保障的缺失。其次，《檢察官法》第十四章中關于退休的規定不詳細、具體，其做法是參照國家機關行政人員的退休制度來實行的，還有一些地方在推行機構改革中曾試行達到一定的工齡就提前內退的做法，這對檢察官這一需要積累大量豐富的法律經驗的行業人員來說，無疑是一種資源浪費。因此，應建立適合檢察工作特色的退休制度，適當延長檢察官的退休年齡。此外，檢察官的社會地位也需得到保障，增強檢察官的社會威望，有助于檢察官依法行使檢察權。
　　
　　(二)完善檢察官的工資待遇保障制度
　　檢察機關的行政化管理以及財政的地方化，使得檢察官的工資待遇在很大程度上取決于地方。即使《檢察官法》規定了檢察官的等級制度，也由于行政化管理的原因，使檢察官等級無法與工資掛鉤，難以保障檢察官的工資待遇，更難于體現檢察官待遇高于一般公務員的精神。甚至有些地方還出現了檢察官需墊付辦案費用的情況。這嚴重影響了檢察官的工作熱情，也不利于檢察官職業化的實現。而從本國實際出發提高檢察官的工資待遇，使檢察官安心本職工作，吸引社會上優秀的法律人才從事檢察工作，才能達到提高檢察官素質的目的。
　　
　　(三)建立檢察官職業物質保障體系
　　檢察官的物質保障體系應包括兩方面的內容，一方面是建立對人的保障制度，主要體現在醫療、保險等福利待遇上。另一方面就是落實對事的保障，主要是保證檢察官履行職責的經費。在此方面，最高人民檢察院在2005年9月印發的《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》中的第6項明確指出要改革和完善檢察機關經費保障體制，切實解決基層人民檢察院經費困難問題；探索建立人民檢察院的業務經費由國家財政統一保障、分別列入中央和省級財政預算的制度；研究制定縣級人民檢察院經費基本保障標準。
　　總之，檢察官職業化建設是一項與國家政治體制改革有關的系統工程，涉及面廣，其進程受整個國家依法治國方略的實施、全社會法治觀念程度等多種因素的影響，因而決定了檢察官職業化建設是一個循序漸進的改革過程。為此我們強調在依法治國，建立和諧社會的基礎上，抓住機遇，推進檢察官職業化建設，加快檢察官職業化進程。
　　責任編輯：陳