人民監督員制度試行工作中的問題及對策

　　內容摘要：人民監督員制度在試行過程中遇到一些問題，如案件辦理期限與人民監督員期限的沖突問題，認識差別問題等，解決這些問題，就要進一步完善人民監督員選任機制，加強上級對下級檢察院的工作指導，加強外部監督與內部監督的有機結合等。
　　關鍵詞：人民監督員 檢察院 監督
　　
　　一、人民監督員制度試行工作中遇到的問題
　　
　　人民監督員制度是目前檢察機關各項改革中最具有重要意義的改革，其合理性需要在實踐中接受檢驗，并不斷完善和發展。吉林省長春市南關區院認真領會最高人民檢察院關于試行人民監督員制度的精神，按照高檢院《關于實行人民監督員制度的規定(試行)》的要求，積極實行人民監督員制度，對實踐中遇到的問題進行了研究和探索。在試行該制度的半年多時間里，我們發現以下幾點問題亟待解決。
　　
　　(一)被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件不能及時有效地進入人民監督員監督程序的問題
　　高檢院《規定(試行)》第十三條規定，“人民監督員對人民檢察院查辦職務犯罪案件的下列情形實施監督：(一)犯罪嫌疑人不服逮捕決定的……”。因此，人民監督員有權依照規定對被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕決定的案件行使監督權。依照《規定(試行)》第十八條的規定，對不服逮捕決定的案件啟動人民監督員程序的步驟是：案件承辦人在對被逮捕的犯罪嫌疑人第一次訊問時，應當將《逮捕羈押期限及權利義務告知書》交犯罪嫌疑人，同時告知其如不服逮捕決定可以要求重新審查。犯罪嫌疑人不服逮捕決定的，應當自告知之日起五日內向承辦案件部門提出，并附申辯理由。承辦案件部門應當立即將犯罪嫌疑人的意見轉偵查監督部門。偵查監督部門應當另行指定承辦人員審查并在三日內提出審查意見。維持原逮捕決定的，偵查監督部門應當及時將書面意見和相關材料移送人民監督員辦公室，并做好接受監督的準備。
　　《規定(試行)》第十八條明確了對不服逮捕決定的案件啟動人民監督員監督的程序。但是，在實際辦案活動中，自偵部門的辦案人員在對犯罪嫌疑人宣布逮捕決定時，往往并不通知人民監督員和人民監督員辦公室的人員到場，致使人民監督員沒有有效途徑及時了解和掌握被逮捕的犯罪嫌疑人是否服從逮捕決定。即使辦案單位在宣捕后通知了人民監督員，但往往事過境遷，案件已經進入了下一步的偵查取證階段，致使人民監督員的監督職責不能及時履行，失去了監督意義。我院自試行人民監督員制度以來，偵監部門已對多名涉嫌職務犯罪的犯罪嫌疑人作出了逮捕決定，但是在宣捕過程中，由于未通知人民監督員或人民監督員辦公室的人員到場，人民監督員不能真實地掌握犯罪嫌疑人是否服從逮捕決定的真實意愿，這類案件未有一件進入監督程序。
　　
　　(二)人民監督員制度在運作過程中的認識差別問題
　　依照《規定(試行)》第三條規定，“人民監督員享有獨立發表意見和表決的權利”。因此，在試點工作中關鍵是要切實保障人民監督員依法監督的獨立性。值得指出的是，人民監督員的監督活動不具有司法屬性，它本身沒有獨立于檢察機關的司法活動之外的相對獨立性，而是檢察制度的必要的完善和發展，其監督的獨立性是在檢察體制范疇內的相對獨立性，其監督意見本身并不具有法律效力。也就是說，人民監督員的監督意見的效力最終通過檢察機關獨立行使檢察權來行使。
　　可見，檢察機關依法“獨立行使檢察權”與人民監督員依法獨立進行監督是統一的。不過，在實踐中會有沖突。一是認識“沖撞”問題。檢察官在一定的司法管理模式內，憑借其“以事實為依據，以法律為準繩”的司法思維形式和職業素質，開展調查和訴訟，側重于法律事實和法律程序，而人民監督員不受司法管理體制的限制，以其更活躍的非司法思維方式和職業素質自由地評判案件、審視檢察官的執法活動，側重點在社會道德上，導致對同樣的案件和事實的理解和判斷上不一致，發生認識上的“沖撞”；二是認識“一致”問題。人民監督員制度的推行，引起了社會的強烈反響，尤其是人民監督員監督意識日益高漲，可是，司法環境、傳統文化、職業環境等客觀條件的制約，從某種程度上影響了人民監督員的監督效果。實踐中，多數人民監督員反映，由于工作環境、職業特點的不同，對檢察工作的了解不是非常深入，一時間要介入案件和程序的監督，有一定的難度，要有一定的適應過程。再者，對檢察機關直接受理偵查案件實施監督，需要有較強的法律專業素養和充分的時間對案件事實證據進行分析判斷。由于上述因素的存在，在人民監督員對檢察機關辦理案件的立案標準、處理尺度不甚了解和掌握的情況下，難免出現在監督具體案件時檢察機關咋處理就咋辦、隨幫唱影的想法，導致在履行監督職責中，“檢云亦云”，認識上“高度一致”，這樣，監督程序實質上是認認真真地走過場，人民監督員制度如同虛設，失去了監督的嚴肅性和權威性，久而久之，也喪失了制度實行的意義。
　　
　　(三)案件辦理期限與人民監督員監督期限的沖突問題
　　根據高檢院《規定(試行)》第十五條、第十六條、第十七條的規定，檢察機關應及時將書面意見和相關材料移送人民監督員辦公室，并做好監督準備。為了保障監督的質量，對接受監督的案件應當規定一定的移送時限，如規定應在辦案期限前10日內將《提請人民監督員監督案件登記表》和相關材料移送人民監督員辦公室。然而，在實際運作過程中，可能會出現因辦案部門的某些原因而延誤案件移送的情形。這時，人民監督員實施案件監督，要在相當有限的時間內形成監督意見，這就有可能因時間倉促導致監督流于形式，失去監督的應有效果，同時，也容易造成案件超期限辦理。
　　
　　(四)人民監督員到羈押場所聽取訊問，尚存在程序上的難題
　　根據高檢院《規定(試行)》第二十條第(三)項規定，人民監督員履行監督職責必要時可以聽取檢察官訊問犯罪人。如果人民監督員監督的案件的犯罪嫌疑人或被告人不被羈押，就不存在矛盾。但如果是在押的犯罪嫌疑人或被告人時，就存在較大難題。根據現行法律規定，進出看守所等羈押場所的人員都要符合專門規定。人民監督員要聽取檢察官訊問犯罪嫌疑人，必須進入羈押場所，此時，就產生了如何讓人民監督員依法進入羈押場所，以何種身份出現在訊問現場問題。
　　
　　(五)違反回避規定而形成的監督意見是否有效的問題
　　高檢院《規定(試行)》第十九條具體規定了人民監督員回避的幾種情形，即規定出現規定回避情形的，人民監督員應當自行回避，或者當事人及其法定代理人可以要求他們回避。由于高檢院試行規定沒有賦予人民監督員辦公室決定人民監督員回避的權力，而當事人及其代理人對參與案件監督的人民監督員情況往往不能及時了解，就可能會出現案件監督程序結束后，才發現應當回避的人民監督員沒有回避的問題。當出現這種情形時，由此形成的監督意見書是否具有規定所確定的有效性和約束性，有待商榷。
　　
　　(六)是否擴大提出不服逮捕決定意見的主體問題
　　根據高檢院《規定(試行)》的規定，提出不服逮捕決定的主體應是被逮捕的犯罪嫌疑人。但在司法實踐中，多數是犯罪嫌疑人的親屬、法定代理人、律師、辯護人等提出的不服逮捕決定的情形。如我院曾辦理的犯罪嫌疑人陶某某涉嫌受賄罪一案，就出現了由犯罪嫌疑人的親屬提出不服逮捕決定的情形。對此，是否適用高檢院《規定(試行)》的有關規定?我們認為，建立人民監督員制度，就是讓人民監督員監督檢察機關依法正確行使逮捕權，促進逮捕案件質量的提高，減少錯捕現象。從此意義出發，應當接受被逮捕的犯罪嫌疑人的親屬提出的不服逮捕決定的意見，但為了避免與高檢院《規定(試行)》的有關規定相沖突，可在受理后，依法提審犯罪嫌疑人，讓犯罪嫌疑人確認其親屬提出的不服逮捕決定的意見。
　　
　　(七)提出不服逮捕決定意見的權利與申請變更強制措施的法定權利的沖突問題
　　有的犯罪嫌疑人一方面提出不服逮捕決定，一方面申請變更強制措施。申請變更強制措施是被逮捕的犯罪嫌疑人所享有的法定權利，如申請取保候審，根據《人民檢察院刑事訴訟規則》第四十條規定，檢察機關對提出取保候審的，必須在七日內答復。高檢院《規定(試行)》第十條卻將不服逮捕決定的列為必須接受監督的情形之一。因此，這就產生了提交人民監督員監督與業務部門審查是否同意取保候審的沖突問題。經過討論，多數人認為，人民監督員制度尚未納入到法律規定范疇，在當制度規定與現行法律規定相沖突時，仍必須依法辦事，嚴格按照法定程序辦理。申請取保候審權利是法定權利，應當先交有關業務部門審查決定。但對維持逮捕決定的，在聽取被逮捕的犯罪嫌疑人的意見后，對符合條件的，可依規范程序啟動人民監督員監督程序。對決定取保候審的，如再啟動人民監督員監督程序，已失去現實意義。
　　
　　(八)對背離法律規定的監督意見的困惑
　　根據高檢院《規定(試行)》的規定，人民監督員的監督意見對檢察機關的案件決策將產生一定的約束力，但對背離法律規定的監督意見是否也具有約束力，在實踐中產生困惑。目前，主要困惑可歸納為兩種情形：一是根據現行法律規定，檢察機關依法從法院撤回起訴的案件，如果沒有新的犯罪事實或犯罪證據，人民法院將不再予以受理。人民監督員在對檢察機關擬作不起訴決定的從法院撤回起訴的案件實施監督時，可能會提出與現行法律規定相矛盾的監督意見；二是根據我國現行檢察體制，上級檢察院有權依法對下級院請示的案件作出決定。請示的案件是否可以啟動人民監督員監督程序，高檢院《規定(試行)》尚未明確規定。如果下級院辦理的案件，經人民監督員實施案件監督后，檢察長提請檢察委員會研究決定，仍認為對案件處理尚存在較大爭議，即可請示上級檢察院。上級檢察院就請示的案件接受人民監督員實施案件監督后，經檢察委員會研究，可能會產生與下級檢察院人民監督員監督意見相反的處理決定。這時，下級檢察院必須執行上級檢察院的案件處理決定。此時矛盾問題就產生了，其一是如果下級檢察院人民監督員不服處理決定，應向何級檢察院提請復核；其二是下級檢察院人民監督員案件監督的意見對案件處理決定是否具有約束性意義。
　　
　　二、人民監督員制度試行工作中問題的解決對策
　　
　　人民監督員制度試行之初，由于檢察干警尚未真正適應這種新的制度，所以存在一些問題是在所難免的。這就要求我們必須深入實踐，開展調查研究，及時總結好的經驗做法，逐步完善和規范制度，最大限度地發揮其應有效能，著重做好以下幾點：
　　(一)具體操作規范要落到實處。從程序上看，由于“不服逮捕決定”的意見無法通過規范程序體現，這就使得“不服逮捕決定”的案件成了無源之水，人民監督員更無從了解犯罪嫌疑人是否不服逮捕決定。要想保障人民監督員的監督權得以實現，當務之急是盡快完善和落實具體操作規范，從而更好地監督檢察機關依法正確行使逮捕權，充分發揮制度的應有效能。如承辦案件人員要認真落實告知制度，讓被逮捕的犯罪嫌疑人了解人民監督員制度，告知其享有通過規范程序及時向檢察機關提出不服逮捕決定的意見，啟動人民監督員實施案件監督的權利。要實行案件通報制度，依托人民監督員辦公室，及時向人民監督員通報案件情況，并提供履行案件監督職責所需的必要工作條件和環境。
　　(二)進一步完善人民監督員的選任機制。當前，在選任人民監督員方面，一般是先由檢察機關提出推薦人選，征得本人和單位同意，并報同級人大常委會批準認可后，由檢察長頒發證書。這有利于增強人民監督員的責任感、榮譽感和社會各界對人民監督員的認同感，有利于克服“自己人選監督自己”的缺欠，更好地體現人民監督員的人民性。但是我們還要繼續深入加強國內外相關制度的比較研究，不斷實踐探索，進一步完善人民監督員的選任機制。如在人民監督員選任運作模式上，可由各級人大常委會在每一屆任期內根據法律預設的人民監督員的條件制作符合人民監督員資格的人員名單，由人民檢察院采取差額或者等額方式抽簽選出人民監督員的候選人。人民監督員的選任條件和選任辦法，一般地說應當符合參與司法的功能需要并符合簡便易行的原則。參與司法的人民監督員的條件設置應有利于社會公眾廣泛參與，不宜限制過嚴，可以在年齡、公民權、有無犯罪記錄、有無法律職業經歷、閱歷、表達和理解能力、身體狀況、心理狀態等要素上加上限制。需要指出的是，不少人對專家參與司法抱以過高的期望，對一般人民監督員也希望作出學歷限制(如最低大專學歷)。這種選擇性的“司法民主”是與司法民主的本質相謬的。司法民主本身不要求精英司法，它旨在對精英司法形成補充和制約，它要求將普通感情和社會正義觀念帶到司法活動中，保障檢察官依法正確行使檢察權。對社會公眾參與司法進行學歷限制，顯然是不明了精英司法與平民司法的互補性原理，這種做法限制了一般社會公眾參與司法的機會，對普通情感融入刑事司法活動造成一種阻遏作用。
　　(三)加強上級對下級檢察院的工作指導，保障人民監督員制度沿著預期方向和目標發展。人民監督員制度是一項全新而又重要的理論與實踐探索，沒有現成的經驗可供借鑒。為了積極穩妥地推進這項改革，要進一步加大對人民監督員制度改革的領導和指導力度，上級檢察院在抓好本院人民監督員制度試行的同時，要切實加強對下的組織領導和工作指導，加強上下聯系、促進橫向溝通，督促各項工作措施落到實處。上級檢察院的自偵、研究室、偵查監督、公訴等有關部門都要加強具體指導，必要時應下派調研組深入基層，了解掌握試點工作實施和進展情況，及時分析解決試點工作中遇到的實際問題。
　　(四)加強人民監督員制度的相關基礎理論研究與論證，系統把握制度的運作規律，促進相關配套運作規范的不斷完善。如果沒有堅實的理論支撐，實踐就會失去方向。要加強人民監督員制度的理論研究，特別是要夯實相關基礎理論。建立和健全相關保障機制，切實加強理論的研究與實踐，積極應對運作過程中出現的新情況、新問題，本著求真務實、積極審慎的態度，重視實踐經驗的總結，全面把握人民監督員制度的運作規律，不斷深化人民監督員制度的相關基礎理論的研究與論證。通過夯實和豐富人民監督員制度的基礎理論，充分發揮理論在人民監督員制度的健康發展中的保障和促進作用。
　　(五)加強外部監督與內部監督有機結合，著力構建外部監督體系和機制。近年來，檢察機關在內部監督制約機制的探索已取得階段性成效，如“檢務督察”等。內部監督制約機制在整個監督體系中是必要的。實踐證明，更大的監督力度和效果來自“外對內”、“上對下”的監督。因此，我們應進一步加強外部監督與內部監督有機結合，著力研究和解決外部監督問題，不斷完善外部監督體系和機制。
　　(六)進一步加大試點工作的宣傳力度，營造良性的輿論氛圍，積極塑造檢察機關的權威與良好形象。要以人民監督員制度的施行為契機，不斷加大檢察工作的宣傳力度，讓社會各界尤其是新聞媒體多關注、多宣傳人民監督員制度試點工作，特別是讓廣大人民群眾多了解、多關注、多支持檢察機關，更好地幫助檢察機關不斷改進和完善這項制度改革。
　　責任編輯：陳