認識美國獨立檢察官

　　一提起美國獨立檢察官，人們就會想起那位讓美國前總統克林頓最頭痛的名叫斯塔爾的獨立檢察官。那么，獨立檢察官在美國司法體制中究竟是個什么樣的角色，又有何能如此厲害呢?
　　獨立檢察官是依據1978年美國國會通過的《獨立檢察官法》而設立的。要弄清楚它的角色與地位，就必須事先考察美國司法系統中其它種類的檢察官設置?？梢哉f，獨立檢察官是美國政治法律制度的產物，是原有的檢察官制度內在缺陷決定了其產生的。
　　在獨立檢察官設立前，美國司法系統只有二類檢察官：一是地方檢察官；二是聯邦檢察官。地方檢察官大多是通過選舉產生的，聯邦檢察官則隸屬于美國司法部。地方檢察官得將選民的擔心和好惡放在心上，否則下次再難當選。聯邦檢察官則是職業官僚，其在權力鏈條上隸屬于行政分支的司法部，是司法部長手下的人馬，惟上司馬首是瞻。聯邦檢察官此種服從上級的行政化檢察體制，使得聯邦檢察官在刑事案件調查與起訴時碰上比自己“大”的官，甚至是自己頂頭上司，比如說司法部長或者總統本人違法亂紀，就會陷入一個管還是不管二難境地。由于刑事調查屬于行政分支的職能，立法和司法兩個分支是不準伸手干預的，如果此時聯邦檢察官不管，那就沒人管了；如果管，可怎么管?司法部長不給你下令，你無權自作主張去調查，且司法部長是總統任命的，要是總統和司法部長不愿讓你管，你又從何管起?更何況，調查所需要的機構、人力、物力，都屬于行政分支。此種二難境地使得美國政治結構中就會出現一個法律“真空”，這對奉行法治治理國家的美國人是萬萬不能接受的。
　　美國檢察制度上的這個隱患終于在尼克松總統時代由于水門案的調查而爆發。1973年，當美國歷史上著名的水門事件作為闖竊案發生的時候，司法部長理查森下令一個叫考克斯的檢察官負責調查。當考克斯調查觸及白宮的違法掩蓋活動的時候，特別是得知總統尼克松有一批工作錄音帶的時候，他居然“拿著雞毛當令箭”，要求法庭發出傳票，令總統交出錄音帶。尼克松的總統生涯中，最深痛惡絕的就是這個固執的檢察官考克斯了，怎么暗示或明令都不能阻止他把矛頭指向他的上司的上司。最后，尼克松總統被逼急了，只得頻頻使用“行政特權”來抵擋，命令司法部長理查森罷免考克司。理查森沒有服從總統的命令，而是自己辭去官職。接下來輪到司法部副部長威廉姆·拉克爾肖斯去罷免考克司。拉克爾肖斯步理查森的后塵亦辭了職，仍沒有服從總統的命令。在一個周末的晚上，考克司最終被由總統新任命的代理司法部長羅伯特·勃克罷免，讓他回家吃老米飯去，這就叫權力。這一事件，在美國憲政史上稱“星期六大屠殺”。
　　盡管尼克松握有罷免作為行政部門官員的聯邦檢察官的法律權力，但這一事件的政治后果最終摧毀了其總統寶座。
　　“星期六大屠殺”暴露了政府的行政分支權力鏈條的一個悖論：檢察官不是民選的，是他們的上司任命的，他們怎么能夠對他們的上司、或上司的上司的犯罪進行刑事調查呢?美國人民對于最高層最不放心，因為他們知道權越大越危險，可偏偏這最危險的最難查。如果放任不管，那么“上梁不正下梁歪”，這個道理他們非常明白。水門事件導致尼克松在1974年辭職下臺以后，美國人民并沒有忘記這一事件所暴露的問題。要彌補這個漏洞，必須解決檢察官的權力和地位問題。
　　1978年，在當時占多數的民主黨的推動下，當年的《政府行為準則法》增設立了“特別檢察官”一職，目的是要建立一個在司法部之外任命特別檢察官的程序，以調查并且在必要時對涉嫌實施了犯罪活動的高級政府官員提起公訴。隨后不久，國會又通過了《獨立檢察官法》，將任命特別檢察官的做法制度化、程序化，并將“特別檢察官”改稱為“獨立檢察官”。根據該法案，獨立檢察官是在國會要求下，由司法部長下令，在聯邦法庭的監督之下，由一個三人以上委員會任命的。獨立檢察官的調查范圍和對象，必須接受司法部長的指令，解除他的職務也必須由司法部長下令，但是必須由國會同意。除此之外，司法部長不能干涉獨立檢察官的調查，盡管這個官職仍然定位于行政分支司法部系統的檢察職務，但他一旦走馬上任，就可以不必再顧慮行政系統的上司，或上司的上司。此外，為進一步加強獨立檢察官的獨立性，法案還規定其人選必須要從原有司法部的檢察官之外的民間法律專家中挑選，如調查克林頓總統丑聞事件的獨立檢察官斯塔爾原來是位職業律師。
　　有一點值得特別注意，就是“獨立檢察官”這個名稱在1978年的法案其真正應該譯作的是“獨立顧問”，意即是說要建立的是一個中立的顧問的職位來領導調查。所以，獨立檢察官的官方職位實際上是聯邦獨立顧問，可是連美國人也常常漠視這種差別，動不動就把他叫成獨立檢察官。然而，實際上這一差別十分重要。它使得理論上隸屬于行政分支的獨立檢察官，在背后獲得了強大的立法和司法分支撐腰：他可以動用聯邦調查局的探員，還可以雇傭民間偵探。只要出于調查需要，幾乎可以傳訊任何人，上至總統和議員，下至販夫走卒。如果有人拒絕作證的話，就有可能以蔑視法庭罪被投入監獄?？肆诸D總統的幾位故舊好友就因為拒絕作證而飽受牢獄之苦。獨立檢察官還可以通過傳訊總統敲山震虎。最厲害的是，他主持大陪審團聽證，有權把全美國幾乎任何人都傳來提問，查證事實。誰不配合就是藐視大陪審團，誰撒謊就犯下了偽證罪。他就動用手中這些權力，一路追殺，把白宮惹得雞飛狗跳，把總統弄得寢食不安。而且在調查經費沒有限制，調查時間沒有限制。
　　當然獨立檢察官也有遇到權力限制的地方，比如在考慮是否起訴總統時，他們都有些投鼠忌器，而一般檢察官要是遇到普通的刑事罪嫌疑人，自然可以先起訴，通過審判確定其是否有罪；但總統不同，獨立檢察官得設法先證明總統有罪，然后才能對其起訴。所以在“水門事件”中特別檢察官并未對尼克松作過刑事起訴，特別檢察官只是要求總統出示涉及刑事犯罪的證據。
　　《獨立檢察官法》最后一條規定，該法的有效期5年，期滿后是否延續，由國會投票決定。在該法案公布以來，它先后經歷了1982年、1987年1992年三次國會投票延續及1994年6月重新頒布，獲得四次展期。期間共任命的8位獨立檢察官對多位政府高官進行調查，但大多數集中在被調查對象是否吸毒、對婚姻不忠等問題上，而且耗資巨大，所以，獨立檢察官制度在1999年到期后沒能得到延續。
　　當然讓獨立檢察官制度壽終正寢的根本原因還不是這些，真正的原因應是獨立檢察官設置在分權結構中的地位相當模糊，把三大分支的權力的劃分打亂，這可能后患無窮，所以，這對于信守憲法分權原則的權力結構不容打亂美國人來說，是不能容忍的。《獨立檢察官法》通過，基本上可以達到實現檢察官可以調查行政分支高層的犯罪活動這一目的，總統是有人管了，但獨立檢察官該誰管呢?從克林頓彈劾案，人們看到了獨立檢察官法與生俱來的致命傷，那就是它賦予獨立檢察官的權力太大，不受任何約束。用來約束政府高官濫用權力的獨立檢察官卻落入了濫用權力的怪圈。特別是斯塔爾對克林頓的調查，可以說是對1978年獨立檢察官法案的第一次真刀真槍的操練，可這次操練暴露出很多問題，比如說，這個法案使聯邦司法部長處于總統內閣中十分尷尬的地位，而總統和司法部長合作無間的局面在美國己被證明十分重要。當斯塔爾在國會眾議院作證表達了自己傾向彈劾總統的主張時，他的“道德顧問”、專門指導他什么可做什么不可做的老資格的法律專家、25年前國會參議院處理水門事件時的首席顧問山姆·戴西，憤然辭職。他還發表公開信警吉斯塔爾：“你越線了!你歸根結底是行政分支的官員，法律讓你做的是‘獨立顧問’，是中立地向國會提供調查結果。憲法只給予立法分支的國會以彈劾的權力，你的定位是沒有權力去主張彈劾的。你越過了劃分行政分支和立法分支的那根線。而一過底線，你就違背了美利堅合眾國的憲法?！币虼?，對于獨立檢察官的確切定位終于暴露出來了。
　　在很難作出對獨立檢察官地位和權力作出更合邏輯的定義，對其權力作出合理的限制前，美國民眾不愿再冒打破憲法三權分立這個險，于是1999年6月30日獨立檢察官法期滿后未能得到延續。此外，獨立檢察官調查啟動往往被民主或共和兩黨中的任何一黨的政治家們為政治目的使用，并且這些政客們往往利用獨立檢察官的無邊法力，肆無忌憚地進行黨派傾軋，這也是它未順期延展的一個重要原因。
　　沒有設置獨立檢察官的今天，美國司法部長將對涉及政治的敏感調查握有直接控制權。根據司法部最近公布的草案，司法部長一人就可決定獨立檢察官的任命和解職，并對他們的起訴、上訴和重大調查行動擁有否決權。但檢察官的意見將會得到充分考慮，司法部長只會在“特殊的情況”下行使否決權。
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