加快結構調整　堅持依法專營　促進鹽業經濟健康有序發展

　　一
　　
　　“十五”期間，制鹽工業保持穩定增長，經濟運行質量和效益穩步提高。鹽的總產量已從2000年的3518萬噸增加到2005年的4850萬噸。同時國家投資近10億元的加碘鹽工程，建成了年產818萬噸的加碘食鹽生產和加工能力，保證了加碘食鹽的生產和質量。至2005年末，我國制鹽生產能力達5500萬噸。鹽的消費量4900萬噸，制鹽工業（不含鹽業運銷企業）總產值143.7億元，工業增加值61.2億元，產品銷售收入165.2億元，實現利稅14.8億元，其中利潤2.5億元，從業人員15.4萬人。
　　“十五”期間，制鹽工業通過堅定不移地落實食鹽專營，提高了全國的碘鹽普及率。按照《食鹽專營辦法》和鹽業有關法規的要求，各省區市制訂和完善了地方配套法規、規章，從中鹽總公司到各省市縣鹽業公司形成了覆蓋全國城鄉的食鹽專營經銷網絡，實施了食鹽專營的“三證”管理，依法加強了食鹽市場監管，保證了食鹽市場管理和供應的基本穩定。按照《規劃綱要》的精神，結合我國制鹽工業的實際情況，國家發展改革委會同有關部門、中國鹽業協會組織制定了《全國制鹽工業結構調整指導意見》。制定《指導意見》的總體思路是按照科學發展觀的要求，堅持總量控制，加強資源節約和綜合利用，發展循環經濟，推動企業重組，提高產業集中度，增強自主創新和研發能力，積極參與國際競爭，促進鹽業健康發展。這不僅是社會主義市場經濟體制發展的客觀需要，也是鹽業發展的內在要求。
　　《指導意見》特別突出了以下內容：一是有效控制總量發展，在產銷平衡的前提下，突出抓好結構調整，優化產業布局；二是以企業組織結構調整為核心，堅持體制改革和機制創新，重點培育具有核心競爭力的大型企業集團，以龍頭企業帶動行業的健康發展，提高產業的抗風險能力，并建立依托優勢企業為主的食鹽供應體系，實施食鹽流通現代化，以食鹽專營保障合格碘鹽的供應；三是加強自主創新，調整產品結構，提高科技含量，加大開發新的鹽產品力度；四是發展多種經營，提高鹽業綜合效益。最終通過配套政策法規，嚴格項目核準等措施，保證《指導意見》的貫徹和執行。
　　《指導意見》的基本原則是：
　　1.針對目前制鹽工業只注重產能和產量的增加而忽視結構性矛盾的問題，提出“合理調控總量，保證有效供給”的原則。目的是要堅決防止鹽的總量過剩，提出宏觀控制總量以及各產區規劃量、各鹽種規劃量等，并從質量、品種、穩定增長等方面保證人民生活的需求，促進行業整體素質的提升。
　　2.針對北方海鹽生產面積下降，井礦鹽增長過猛，湖鹽受運輸限制無法發揮資源優勢等行業現狀，提出“協調區域發展，有序調整布局”的原則。受沿海地區各類園區和工業等項目建設發展的影響，北方海鹽區的鹽田面積正在逐年萎縮。井礦鹽能源消耗較高，況且地下礦產資源有限，不宜進行盲目擴張。兩堿企業主要集中在華東、華北等沿海地區，按照合理的運輸半徑，應就近就地供應，避免大范圍、長距離調運。為了使鹽堿協調發展，并充分考慮能源消耗、資源狀況、運輸條件、環境容量、市場分布等因素，提出要穩定發展海鹽，有序發展井礦鹽，按需發展湖鹽。
　　3.針對制鹽工業的科技含量不高，產品結構單一、附加值低，勞動生產率低，能耗高，資源利用率低，以及目前仍然存在低水平重復建設等現實，提出“優化產業結構，改進發展模式”的原則。要利用資源優勢，以技術為支撐，發展鹽、鹵水化工、鹽田生物等產業，以提高資源利用率，節約能源，保護環境，優化產業結構，提高行業整體經濟效益。
　　4.針對食鹽專營的管理體制，以保證合格碘鹽的市場供應為前提，合理布局食鹽定點生產企業，提出穩定食鹽專營，保證碘鹽供應的原則，食鹽專營的各項政策措施以及結構調整的各項措施要有機結合，發揮政府宏觀調控和行政許可的雙重合力，有效保證食鹽專營，推進結構調整工作。
　　5.針對制鹽工業國有經濟成分比例過大，造成企業管理不善，機制不活，與建立社會主義市場經濟體制要求相距較大的實際情況，提出“深化體制改革，促進機制創新”的原則。加快制鹽企業改革步伐，培育大型企業集團，為結構調整奠定堅實基礎。
　　結構調整的重點任務是：
　　一是加強宏觀調控的力度，保持總量平衡。從產銷基本平衡的需求出發，在未來3—5年既要充分控制現有企業的生產能力，通過技術改造和適當擴能，增加生產能力，新增能力應與淘汰落后生產能力相結合，優先考慮與兩堿項目的配套建設。制鹽生產能力由2005年的5500萬噸提高至2010年的6500萬噸，年增幅控制在5％以內。
　　二是根據鹽區特點，發揮各自資源優勢，明確產業方向。穩定發展海鹽。海鹽的關鍵是要提高產品質量，北方海鹽可作為兩堿工業重要的原料供應來源。有序發展井礦鹽。井礦鹽仍然受到資源、能源和運輸的制約，生產成本相對較高，但生產穩定，產品質量相對較好，在適度增加產能的前提下，增加低耗能的液體鹽的供應量。按需發展湖鹽。湖鹽區地處西部，運輸條件還有待改善；但資源豐富，成本低廉，也具有一定優勢。湖鹽企業以鹽湖資源的開發和保護相結合，提高供給水平。南方海鹽區不具備生產海鹽的條件和優勢，應逐步降低生產能力。
　　三是加大企業組織結構調整力度，加快培育和發展大型鹽業企業集團。按照綜合利用和提高行業科技水平的原則，確定各類鹽種的淘汰、關閉年生產最低規模標準：根據鹵水綜合利用的最低規模要求，海鹽最低規模為30萬噸；根據熱電聯產的最低規模要求，井礦鹽最低規模為10萬噸；根據機械化作業的最低規模要求，湖鹽的最低規模為10萬噸。培育若干個大型鹽業企業集團，帶動全行業提高競爭力和整體素質。減少食鹽定點企業數量，食鹽生產調撥計劃向大企業傾斜，保持中大型企業集團在行業中的控制力。根據食鹽的合理運輸半徑，確定2010年，我國食鹽定點生產企業應由目前的97家調整到50家以內，增強食鹽市場供應的安全性和合理性。
　　四是積極推動鹽業科技進步，加大技術研發力度，加快新工藝、新技術、新設備的產業化進程。研究、推廣13項制鹽工業急需解決的關鍵技術和先進適用技術，對海鹽、井礦鹽、湖鹽有所側重，取得重點突破，促進產業升級和技術結構的優化。這是強調科技興鹽在結構調整中的重要性，也是產業結構、產品結構調整的重要技術支持和調整方向。
　　為避免低水平重復建設，制鹽工業應盡快推廣采用先進技術和設備，新建項目須按最新工藝技術要求進行優化設計和施工，扶持科研院所的建設和發展，打造技術研發平臺，為制鹽工業提供強有力的支持和保障。鹽業資源必須將合理開采和綜合利用放在極其重要的位置，按照科學發展觀的要求，加強清潔生產和節能生產。
　　五是開發多品種鹽，優化產品結構，加快建立制鹽工業新型產業格局。參考國外高附加值鹽產品的構成，分析我國多品種鹽的市場，至2010年，我國醫藥用鹽、保健鹽、調味鹽、洗浴鹽、洗滌鹽、家庭軟化水用鹽等總量要由目前的20萬噸提高到50萬噸；畜牧鹽、公路化雪用鹽總量由目前的50萬噸提高到100萬噸。投放市場的鹽品種達到200種以上。
　　六是嚴格實行核準制，引導、規范制鹽工業健康有序發展。進一步完善和嚴格鹽的市場準入制度。依據《國務院關于投資體制改革的決定》中《政府核準的投資項目目錄》，制鹽項目須嚴格實施核準制。新建、改擴建制鹽項目（包括副產鹽產品項目），無論投資來源、產品用途、規模大小均由國家發展改革委核準。堅決防止低水平重復建設和盲目投資建設。
　　
　　
　　二
　　
　　按照《規劃綱要》和中央關于經濟工作的總體部署，針對當前鹽業發展的現狀，貫徹落實國家發展改革委《指導意見》和《辦法》兩個文件精神，“十一五”期間鹽業工作的總體要求是：落實科學發展觀，轉變經濟增長方式，以加快結構調整為重點，以確保食用鹽安全、保證合格碘鹽供應為己任，強化對食鹽市場監管，努力實現可持續消除碘缺乏病目標，為促進鹽業健康有序發展而努力奮斗。
　　根據以上總體要求，我們要認真做好以下幾方面的工作：
　　（一）認真貫徹《指導意見》，全面完成結構調整的各項目標和任務
　　1．各地要認真學習、深刻領會國務院有關結構調整的精神，提高認識，把握大局，把思想統一到加快推進結構調整的實際行動中。鹽業辦將積極予以協調，指導和監督各地鹽業結構調整工作，共同推進，分步落實。
　　2．根據《指導意見》，制定本地的實施規劃。要結合當地產業的發展實際和比較優勢，進一步細化調整的方向和重點。各有關省今年要摸清本省的鹽業生產現狀，包括鹽的產能、產量、分布和用量以及到2010年制鹽項目的規劃情況，制定出詳細的鹽業結構調整實施方案，報送國家發展改革委鹽業辦。我們將制定各地鹽的總量調控目標及鹽業結構調整實施細則，以此作為實施“核準制”及考核各地結構調整成效的重要依據。
　　3.研究《指導意見》的配套政策措施，切實推進結構調整工作。第一，認真研究，積極穩妥地制定好鹽業體制改革思路，為鹽業發展創造一個穩定、健康的外部環境。第二，盡快修訂鹽業法規，使鹽業管理符合社會主義市場經濟體制的需要，完善鹽業管理的法制化建設。第三，盡快修訂、制訂鹽及相關產業的質量標準、管理標準、工程標準，提高行業準入“門檻”，努力推進鹽業由粗放經營向集約經營轉變。第四，抓緊研究有關支持結構調整的資金、稅收等方面的優惠政策，切實推動鹽業結構調整取得實質性進展。第五，建立長效監管機制。我們將會同環保、質量、工商等部門定期檢查監督各地進展情況，鞏固成果，總結、推廣各地經驗，并根據實際情況，不斷完善實施方案。
　　4.充分發揮行業協會和中國鹽業總公司的作用，做好信息引導，加強行業自律。中鹽協會在《指導意見》的實施過程中，要繼續發揮橋梁和紐帶作用，分析市場變化，加強組織協調，引導行業投資，制定行規行約，完成我委鹽業辦委托的修訂法規、有關標準等項任務。中國鹽業總公司應在結構調整中走在行業的前列。
　　（二）加大技術創新力度，增強鹽業可持續發展能力
　　鹽行業是一個傳統的老行業，要以勇于創新、敢于跨越的精神，在推進自主創新的國家戰略中有所作為。我們要認真貫徹全國科技大會提出的“自主創新、重點跨越、支撐發展、引領未來”的方針。大力開發有廣泛用途的高品質食用鹽和多品種鹽，達到優化產品結構，提升產品附加值，突出產品差異化、精細化的目標。要面向市場，大力開發能滿足不同需求的多品種營養鹽、調味鹽、畜牧用鹽、水處理用鹽、生活日用鹽等品種，形成產品系列。加大新技術、新工藝的推廣應用力度。井礦鹽要把節能降耗技術應用作為重點，推廣應用鹵水凈化、分效預熱、鹽硝聯產工藝，推廣應用礦井高效采鹵技術和生產系統控制自動化技術，提高能源綜合利用率。海湖鹽要提高機械化采收、洗滌、堆坨、運輸、塑苫技術裝備水平，推廣應用鹵水綜合利用環保新工藝。大力實行鹽及鹽化工生產的循環經濟模式。開發鹽品下游附加值高的產品，延伸鹽化工產業鏈，實施環保產業新技術，最大限度回收自身產生的廢水、廢氣、廢渣。大力發展海湖鹽鹵水化工和生物制藥技術。
　　各省區市發展改革委、鹽業主管部門和企業要在結構調整規劃中突出科技發展的內容，結合自身實際，明確“十一五”科技重點和研發方向，提出有關措施。建立完善科技開發體系，調動科技人員積極性、創造性，鼓勵企業通過各種渠道爭取國家、各社會團體及國際組織對鹽業科技創新的政策、資金支持。充分發揮科技人員的作用，鼓勵職工鉆研科技、開展技術革新、立足崗位成才，在全行業形成尊重科學、尊重人才、鼓勵創新的良好氛圍。
　　（三）認真貫徹執行食鹽專營政策，堅持依法專營
　　目前，食鹽市場監管力度有待加強，一些地區食鹽市場比較混亂，私鹽、劣質鹽、非碘鹽等對食鹽市場沖銷雖然在一些地區受到遏制，但就全國而言，仍呈上升趨勢。主要集中在省際間鹽政管理比較薄弱的接壤地區。西藏、新疆、青海等西部省份還沒有達到基本消除碘缺乏病階段目標，碘鹽普及率低，碘鹽銷售網點少，其它省份的一些邊遠農村地區碘鹽普及率也亟待提高。
　　各級鹽業主管部門要依據《辦法》的規定和要求，嚴格依法行政，合理布局食鹽定點企業，完善定點企業申領條件，提高食鹽定點生產企業的管理水平。盡管去年我們將食鹽定點企業由121家調減至97家，但目前97家食鹽定點企業中，仍存在企業聯合體、生產規模不達標、財務狀況差等問題。因此在今后的食鹽定點工作中，要結合行業結構調整，完善修訂行業相關標準，嚴格依據資源綜合利用和合理運輸半徑原則，確定食鹽定點生產企業的布局，鼓勵大型企業集團跨地區、跨行業、跨所有制的兼并重組工作，構建依托大型優勢企業的食鹽供應體系。
　　在全行業推行食鹽準運證信息管理系統。為了增強食鹽計劃執行的透明性和可操作性，提高行業信息化管理，國家發展改革委擬于今年在全國范圍內推廣使用食鹽準運證信息管理系統。目前，該系統已在河南、江蘇、天津、四川、重慶5個試點省（市）試運行并修改調試。
　　要強化食鹽產銷計劃管理，嚴格價格政策。各級鹽業部門和定點企業必須嚴格按食鹽計劃組織生產、調運和銷售。要堅決糾正無計劃低價沖銷、不按計劃購進、拖欠鹽款，甚至吃回扣、商業賄賂等不正之風和違法違紀行為。同時，要加強質量管理，不斷提高鹽業企業管理水平。
　　加大鹽政執法力度，加強食鹽市場監管。要充分利用“政府領導、部門配合、社會參與”的良好機制，密切與當地政府和有關職能部門的協調、聯系，形成各部門齊抓共管、共同打擊涉鹽犯罪的有效機制。堅持標本兼治，重在治本，堵住源頭，查防打并舉。堅持依法治鹽，嚴格自律，堅決查處鹽業內部違規違法行為。要繼續加強省際間的聯合執法工作，加大力度整頓、凈化、管理好邊界鹽業市場，鏟除私鹽來源，保證邊界市場人民群眾吃上合格、放心碘鹽，共同維護人民群眾的身體健康。
　　（四）加快鹽業改革步伐，實現體制創新和機制創新
　　一要認識到食鹽流通現代化是以食鹽經營的規模化和鹽行業發展的集團化、產銷一體化為前提的。各級鹽業部門在改革過程中，要創新流通模式，建立統一的大市場、大流通格局，降低流通成本，提高流通效率和企業的市場控制力。二要以發展的眼光布局食鹽配送中心，整合流通資源，調整區位優勢不明顯、規模不適應、結構老化的倉儲設施，按布局合理、流向經濟、運行高效的原則，建設國家級和區域物流配送中心。加快改革傳統的食鹽加工方式，實現產區集中分裝，統一配送，降低成本，保證碘鹽質量。按照國家發展改革委《關于促進食鹽流通現代化的若干意見》的要求，中鹽總公司要抓緊統籌規劃的實施，建立國家級食鹽調撥配送中心，負責省區市間食鹽的調撥和配送。三要加強營銷網絡建設，改革傳統的食鹽經營方式。盡最大努力減少中間環節，實現一級批發直接配送到超市和零售商，增強鹽業公司市場控制能力。要加快信息網絡建設，開發符合鹽業實際的統一管理、統一經營、統一配送需要的一體化信息管理系統。
　　加快研究完善我國鹽業管理體制改革思路。針對鹽行業存在的問題，我們將認真分析研究我國的鹽業管理體制，在借鑒國外先進經驗的基礎上，提出一套科學、系統和可行的鹽業體制改革思路和實施方案，按照堅持改革、循序漸進、保持穩定，加快發展的原則，使鹽業的體制和機制更適應鹽業健康發展的內在要求。
　　
　　（作者系國家發展改革委工業司副司長）
　　（摘自《全國鹽業工作會議上的講話》）