公用事業(yè)改革的思考

　　改革必要性與成功標(biāo)準(zhǔn)
　　
　　從2002年建設(shè)部大力推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革到今天，公用事業(yè)改革已經(jīng)進(jìn)行多年了，市場(chǎng)出現(xiàn)了兩種相反的聲音，一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)該繼續(xù)推進(jìn)改革，另一種觀點(diǎn)對(duì)改革提出了質(zhì)疑。
　　對(duì)公用改革提出質(zhì)疑主要源于三點(diǎn)原因：改革是利益和體制的調(diào)整，部分人員和機(jī)構(gòu)的既得利益受到了影響；有些公用事業(yè)改革項(xiàng)目的失敗打擊了有關(guān)方面改革的信心；人們對(duì)醫(yī)療、教育改革的議論引起了對(duì)公用事業(yè)改革的警覺。盡管如此，公用事業(yè)的效率低下和投資不足問題是不爭的事實(shí)。不改革，公用事業(yè)將沒有出路。
　　評(píng)價(jià)公用改革是否成功，成功項(xiàng)目占全部改制項(xiàng)目的比例將是一個(gè)非常重要的指標(biāo)，百分之百的項(xiàng)目都成功或者改革使百分之百的人都滿意是不現(xiàn)實(shí)的。為使公用事業(yè)改革取得成功，應(yīng)該重視和保證每一個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作。另外，并不是中央政府有正確的決定，改革就能取得成功。基層執(zhí)行層面的作用更大，建立一套保證運(yùn)作取得成功的機(jī)制非常重要。
　　
　　改革方法與方向
　　
　　我國地域遼闊，公用事業(yè)情況千差萬別，很難用統(tǒng)一的模式推進(jìn)改革。在近幾年的實(shí)踐中，各地探索出BOT、TOT、PPP、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、委托經(jīng)營等模式和方法，這些方法得到了較普遍的認(rèn)可。進(jìn)一步豐富這些方法的內(nèi)涵，完善這些模式的運(yùn)作規(guī)則，是業(yè)內(nèi)人士面臨的重要任務(wù)。實(shí)際上，無論多么相似，很難有兩個(gè)完全相同的項(xiàng)目，如果只要有點(diǎn)差異就取個(gè)新名字、稱為新方法，那么層出不窮的“方法”會(huì)搞亂公用改革。
　　當(dāng)然，改革的方法不限于上述提到的幾種模式，只要能夠解決公用事業(yè)面臨的問題，任何解決方案都是可以的，但不能把每個(gè)項(xiàng)目的解決方案都命名為一種方法或一種模式。公用事業(yè)改革涉及很多方面，不宜在全國對(duì)改革內(nèi)容做統(tǒng)一規(guī)定。
　　第一，是產(chǎn)權(quán)改革還是經(jīng)營權(quán)改革，應(yīng)該允許各地政府結(jié)合本地情況去做選擇。有的地區(qū)公用設(shè)施建設(shè)資金壓力較大，應(yīng)允許其盡量多地吸引社會(huì)資金。在資金壓力較小的地區(qū)，則可以更多地強(qiáng)調(diào)效率。各地政府的“融資沖動(dòng)”并不一定是壞事，中央政府應(yīng)該因勢(shì)利導(dǎo)，把融資工作做好，努力降低融資成本和公用產(chǎn)品價(jià)格，并能保證由社會(huì)投資建設(shè)的公用設(shè)施為市民提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。
　　第二，是局部（如污水廠）改革還是全部（如自來水公司）改革，應(yīng)該慎重決策。公用事業(yè)改革對(duì)各地政府都有很大的社會(huì)和政治風(fēng)險(xiǎn)。在推進(jìn)公用事業(yè)改革過程中，會(huì)涉及各種利益關(guān)系和管理規(guī)則的調(diào)整，如果改不好還不如不改。一般來說，局部改革風(fēng)險(xiǎn)較小，且能為全面改革積累經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)人才，轉(zhuǎn)變觀念和建立新的規(guī)則。同時(shí)，成功的局部改革將會(huì)對(duì)原有的公用體制產(chǎn)生影響，促使其提高效率，間接達(dá)到全面改革的目的。全部改革涉及情況要復(fù)雜得多，風(fēng)險(xiǎn)也大得多，在條件成熟時(shí)可以推進(jìn)。從全國范圍看，局部改革和全部改革會(huì)在很長時(shí)期內(nèi)并存，相互促進(jìn)。
　　
　　中介協(xié)助與政府協(xié)調(diào)一個(gè)都不能少
　　
　　在公用事業(yè)改革過程中，政府選擇中介機(jī)構(gòu)給予協(xié)助，是歷史性進(jìn)步。但由于信息不對(duì)稱，存在很多問題。
　　公用事業(yè)改革涉及的部門較多，但主要有兩個(gè)——行業(yè)主管部門和國有資產(chǎn)管理部門。有些地區(qū)由于兩個(gè)部門配合不好又沒有上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)，影響了公用改革的進(jìn)度和效果。
　　公用事業(yè)監(jiān)管包括準(zhǔn)入階段的監(jiān)管和實(shí)施階段的監(jiān)管。實(shí)施階段的監(jiān)管工作是以準(zhǔn)入階段形成的監(jiān)管依據(jù)為基礎(chǔ)的，而且與政府職能調(diào)整的進(jìn)度有關(guān)。準(zhǔn)入階段的監(jiān)管是基礎(chǔ)性的，出現(xiàn)的問題較多。有的城市通過競標(biāo)選擇的投資人，以優(yōu)化方案為名，降低了投標(biāo)時(shí)報(bào)出的設(shè)備水平和公用產(chǎn)品質(zhì)量，使準(zhǔn)入階段的競爭失去了公平性，投標(biāo)人受到了嚴(yán)重打擊，擾亂了公用事業(yè)市場(chǎng)化秩序。
　　
　　相關(guān)法規(guī)亟待完善
　　
　　在要求地方政府規(guī)范運(yùn)作時(shí)，中央政府應(yīng)首先明確怎樣做是規(guī)范的。有幾個(gè)問題是立法必須回答的，如規(guī)范的運(yùn)作程序、規(guī)范的組織形式以及不規(guī)范操作需承擔(dān)的責(zé)任等。
　　在監(jiān)管方面，各級(jí)政府的責(zé)任范圍應(yīng)該是有區(qū)分的，應(yīng)該明確各級(jí)政府的監(jiān)管內(nèi)容。為了完成各自的監(jiān)管任務(wù)，需要建設(shè)相應(yīng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在這種機(jī)構(gòu)中信息匯集系統(tǒng)和管理控制系統(tǒng)是不可缺少的。對(duì)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必要的設(shè)施也是需要的。失去監(jiān)管公用事業(yè)改革將會(huì)面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)。
　　在公用事業(yè)改革過程中，各地遇到了很多共性問題，并分別投入資源進(jìn)行研究，浪費(fèi)很大，效果也不好。如目前的污水處理廠的污泥處理問題，很多城市在重復(fù)研究一些基本問題，但都沒找到理想的解決方案。如果中央政府牽頭研究這些問題，情況就會(huì)好得多。