重化工業階段產業政策取向思考

　　近年來我國經濟增長的一個重要特點，就是重化工業化特征日益明顯。
　　重化工業階段的到來一方面為我國經濟發展帶來了機遇，比如，以汽車、機械制造、石油化工、鋼鐵、有色金屬等為龍頭的一批重化工業以及住宅業高增長產業群的形成，至少為我國經濟在今后相當長時期內保持較快的增長速度搭建起了一個基礎平臺，但重化工業階段的到來也引發部分行業突然投資過度、資源約束矛盾突出、環境污染壓力加大、就業壓力加重等許多經濟結構性矛盾和社會問題，從而帶來諸多挑戰。如何正確迎接、應對重化工業化階段的到來理應成為我國經濟宏觀調控的重要任務，更應成為國家產業政策工作的首要任務。
　　
　　一、當前我國產業發展的結構特征及主要問題
　　
　　第一，產業增長不均衡，“二元結構”特征明顯。一是工業“偏熱”、服務業“偏冷”并存。服務業占GDP的比重，按2005年40.3%來衡量，仍然低于全世界平均64%的水平，也低于低收入國家平均45%的水平。這種“冷”、“熱”并存的產業發展格局，一方面使經濟增長過于依賴工業的推動，缺乏可持續性；更重要的是，服務業不發達，就不能為國民經濟提供便捷、高效、優質的專業化服務，影響國民經濟的整體效益。二是工業內部能源和基礎原材料等上游行業緊缺、消費品等下游行業相對過剩并存。2000年以來，投資拉動重化工業的快速增長，形成了對能源和原材料行業的巨大需求，使得原材料和石油與電力等能源出現供不應求的緊張局面。上游行業近年來雖快速增長，但仍滿足不了需求的增長，成為工業發展的重要制約因素。與上游行業供應緊缺相反，消費品等下游行業卻表現出相對過剩的特征。三是部分工業產品結構與市場需求仍不完全適應，供過于求與供不應求并存。一方面，一些高技術、高附加值的關鍵工業產品仍滿足不了國內需求，進口量居高不下，而另一方面部分中低檔產品產能過剩、供大于求。
　　第二，產業增長對投資和資源消耗高度依賴。近年來，我國產業增長，特別是重化工業的快速增長在很大程度上還是主要依靠資金等生產要素的大量投入實現的。以固定資產投資為例，按照與國際可比的支出法計算，我國資本形成占GDP的比重，2000、2001、2002分別為36.4%、38%、39.4%，2003年更是高達42.7%，呈不斷攀升的趨勢，產業增長越來越依賴資本投入的拉動。產業增長依靠高投入的同時，消耗也逐年攀升。
　　在我國正處于重化工業階段的背景下，產業增長表現出對投資和資源的高度依賴特征，是發展中的問題，有其必然性，但依賴程度過高，已經超出經濟承受能力。一是加劇資源短缺矛盾。由于國內資源不足，許多資源已經不得不依靠大量進口。過高的資源消耗不僅國內資源難以支撐，也會引發國際資源矛盾，并且惡化我國資源進口貿易條件。二是造成經濟運行繃得過緊，煤電油運超負荷運轉。三是造成環境污染。高消耗換來的高增長，必然是高排放和高污染。我國廢棄物排放水平大大高于發達國家，每增加單位GDP的廢水排放量比發達國家高4倍，單位工業產值產生的固體廢棄物比發達國家高10倍多。
　　第三，制造業吸納就業的能力呈現下降趨勢，社會就業壓力空前加大。20世紀90年代以來，全球制造業發展中出現了產值增長而就業減少的趨勢。據美國經濟學家對全球20個主要經濟體的就業趨勢進行的研究，發現1995年至2002年期間，制造業就業人數減少了2200萬，降幅超過11%。 其中，減少的幅度，美國為11%，巴西為20%，日本為16%。
　　而與世界其他國家相比，我國制造業就業下降的速度更快、程度更深。相對規模即制造業就業占總就業的比重一直在11%左右徘徊。隨著體制創新進程的加快，制造業勞動生產力將進入“加速提高”時期，制造業就業的下降趨勢仍將繼續存在。
　　第四，制造業“代工化”現象嚴重，產業結構升級動力不足。一是OEM（委托加工，俗稱“貼牌生產”）制造方式在我國制造業中方興未艾。近年來，OEM制造方式在我國服裝、鞋業、機電尤其是IT業幾乎無處不在，IBM、三星、英特爾、AMD等業界巨頭都在我國進行不同程度的貼牌生產。二是制造業產業鏈“兩端在外”，我國承接的只是發達國家轉移的低附加值產業和生產環節。制造業是一個由設計、研發、加工、營銷服務等產業鏈組成的有機整體，但在整個產業鏈上，我國目前承接的只是發達國家轉移的低附加值產業和生產環節。目前制造業產業規模較大，但附加值還相當低，在全球制造業的生產鏈上，依然處于中低檔產品以及中低端生產環節，所謂“中國制造”主要還停留在低技術水平層次上的組裝業上。三是多數行業和企業的核心技術和關鍵設備，基本上依賴國外，缺乏具有自主知識產權的關鍵性技術和技術裝備。
　　我國已經進入重化工業階段，當前產業發展表現出來的基本特征也符合重化工業階段的基本規律，因此產業發展中存在的問題，有其產生的客觀必然性。我國工業化進程的歷史路徑和當前所處的現實環境已和先行工業化國家不同。一是我國工業化是從20世紀50年代建國后開始的，走的是一條由計劃調節向市場調節轉變的道路，具有體制轉軌和經濟轉型的特征。二是更開放的市場環境取代了過去較為封閉的環境，但當今世界經濟秩序仍是以發達國家為主導的世界，現有的世界優質礦產資源的開采權也大都掌握在發達國家的跨國公司手中。我國在國際事務中只能按照和堅持和平共處原則行事，在國際經濟往來中我國必須通過市場，也只能通過市場進行交易。三是面臨適應適當接納全球產業轉移，與世界產業結構融合、接軌的形勢和任務。并且，要考慮到在知識經濟條件下世界產業分工風帶來的威脅。所以，現實的難題和困境要求我們對今后走什么樣的工業化道路必須重新做出戰略選擇：既不能違背工業化進程的一般規律，也不能對資源能源的過量消耗、環境污染和產業發展的就業能力減弱等問題視而不見，要走出一條與發達國家傳統工業化不同的新型工業化道路。
　　
　　二、今后我國產業政策制定的取向思考
　　
　　（一）基本思路
　　在重化工業階段，產業政策的基本思路是：樹立和落實科學發展觀，堅持政府調控市場、市場引導企業的基本原則，制定和完善政策體系，增強政策執行效力，把政策指向更多地從“發展什么”轉移到“如何發展”上來，把政策著眼點更多地從“選擇性優惠”轉移到“功能性規范”上來，把政策重點更多地從“改善供給”轉移到“供需調整相結合”上來，合理引導產業健康發展，加快產業結構優化升級步伐；推進經濟增長方式轉變，緩解資源和環境壓力；促進產業技術進步，增強產業國際競爭力；優化產業區域布局，推動地區經濟協調發展，實現國民經濟全面、協調、可持續發展。
　　第一，堅持市場調節和政府引導、調控相結合。強調市場的基礎性作用，并不等于放棄政府的引導和調控，反而要充分發揮產業政策的作用，加強政府的引導和調控。一些外部性極強的戰略性產業、關鍵領域和薄弱環節，需要政策引導和支持；落后的技術、工藝和產品也不會自動退出市場，需要政府采取適當的行政手段強制地淘汰；產業發展的市場秩序，也需要政府嚴格準入條件，加強監管。此外，一些關系國民經濟命脈的產業，需要國家保持控制力。
　　第二，政策指向從“發展什么”轉移到“如何發展”。“如何發展”就是說，產業政策既要關注優先“發展什么”，更要優先考慮如何優化產業結構，促進產業結構升級；既要引導和調控政策對象按照“發展什么”的政策導向進行投資生產，更要引導和調控政策對象加快技術進步，推進經濟增長方式轉變。
　　
　　第三，政策著眼點從“選擇性優惠”轉移到“功能性規范”。產業政策應減少對特定產業的直接投資和政策優惠，逐步淡化差別對待不同產業的色彩，“選擇性”產業政策應集中于產業發展的公共基礎設施及技術支撐領域，同時應更多地關注著眼于調整、強化、改善和規范市場機制，以提供信息、建立健全市場秩序、維護經濟安全為主要內容的非傾斜式的“功能性”政策，為產業發展創造良好的市場競爭環境。
　　第四，政策重點從“改善供給”轉移到“供需調整相結合”。產業政策的重點在考慮優化產業結構、改善供給的同時，要拓寬作用領域，在創造、刺激和調整社會需求方面有所作為，改善市場需求的條件和質量。
　　
　　（二）產業政策的方向和重點
　　一是要按照走新型工業化道路的要求，推進產業結構調整升級。鞏固和加強農業基礎地位，加強農業綜合生產能力建設，加快傳統農業向現代農業轉變。加快能源、交通、水利和信息化等基礎設施建設，增強對經濟社會發展的保障能力。以振興裝備制造業為重點，以增強自主創新能力和產業整體競爭力為目標，發展先進制造業，加快工業結構優化升級，發揮制造業對經濟發展的重要支撐作用。把加快對傳統產業的改造作為實施“信息化帶動工業化”的突破口，鼓勵運用高新技術和先進適用技術改造、提升傳統產業，全面提高制造業水平。推進科技創新，加快發展高技術產業，進一步增強高技術產業對經濟增長的帶動作用。優先發展集成電路、數字電視等信息產業，大力發展生物產業和民用航空、航天產業，積極發展新材料產業。鼓勵高新技術產業集聚，推動高技術產業基地的建設，加快培育具有競爭優勢的高技術產業群。深化體制改革，放寬市場準入，促進服務業全面快速發展。
　　二是抓大促小、促進競爭，優化產業組織結構。提高企業規模經濟水平，提高產業集中度。根據產業技術經濟特點和我國產業發展實際，對規模經濟效益顯著的產業，應鼓勵形成以少數大型企業（集團）為競爭主體的市場結構；對產品由大量零部件等組成的產業，應支持形成大、中、小企業合理分工協作的市場結構；對規模經濟效益不顯著的產業，應鼓勵扶持中小企業的發展，形成競爭性市場結構。推動中、小企業與大企業形成分工協作關系，提高生產專業化水平，以大企業的力量帶動中、小型企業的技術進步和產業升級，促進大型企業與中、小型企業融合發展。積極鼓勵、支持和引導個體私營等非公有制經濟發展，改進服務和監管，不斷提高非公有制經濟的產業層次和企業素質。健全規范競爭秩序的法律和政策體系，從法制化、規范化的層面打破地方和部門保護主義，打破和消除地區壟斷和行業壟斷，對競爭性產業，要規范競爭秩序，公平競爭；對壟斷性產業，要進一步深化改革，放寬市場準入，提高市場開放程度，合理引導重組，促進市場有效競爭格局的形成。
　　三是加強自主創新，促進產業技術進步，推進經濟增長方式轉變。在信息、生命、新材料等基礎研究和高科技前沿領域，支持建立國家層次的科技創新與產業化體系，力爭在關鍵科技領域和若干科技發展前沿擁有一批自主知識產權。繼續推動產、學、研結合，建立科技創新與產業化的新體制和新機制，促進科技與經濟的有效結合。建立產業層次的科技創新產業化體系，重點解決關聯度大的產業的技術研發問題，對產業關鍵技術和共性技術進行聯合開發，建立產業層次的科技創新與產業化平臺。發揮企業科技創新與產業化的主體作用，通過財政貼息、加速折舊、無償資助等方式，鼓勵企業加大研發投入，提高企業自主創新能力。繼續鼓勵外商轉移國外先進技術、管理經驗和高素質人才，支持外商在我國成立研發總部和相應的研究機構，支持企業對引進技術的消化吸收和合理再創新，加大技術外溢成效。
　　四是區別對待、分類指導，發展產業集群，優化產業區域布局。從資源條件和市場潛力出發，充分發揮比較優勢，積極推動生產要素合理流動和配置，促進產業集群化發展。堅持推進西部大開發，支持西部地區有優勢資源、有市場的地方優先發展能源、交通和資源加工項目。加快東北地區等老工業基地的振興，積極推進采煤沉陷區治理和資源枯竭城市轉型，加快培育新的優勢產業和支柱產業。立足中部地區的區位優勢和經濟優勢，加快工業化和城鎮化進程，促進中部地區崛起。鼓勵東部地區加快產業結構升級步伐，促進具有區域特色和較強競爭力的基礎產業、高新技術產業、先進裝備產業等產業帶的形成。實現東中西互動、優勢互補、相互促進、共同發展。
　　五是發展循環經濟，推進產業生態化進程。繼續把資源節約和綜合利用作為產業政策工作的一項重要內容。實施清潔生產，降低資源消耗，減少廢物產生，實現廢物資源化和再生資源回收利用，提高資源利用效率，鼓勵和支持企業開展節能、節水、節材和資源綜合利用等方面的技術改造。進一步通過法律和經濟手段逐步淘汰浪費資源、污染環境的落后生產能力和工藝。鼓勵通過科技創新，大力推廣先進技術，提高資源和能源使用效率。支持共性關鍵技術的研發和創新，重點注重突破節約資源和環境保護方面的技術瓶頸。鼓勵鋼鐵、石油化工、建材等重化工業開發和應用新工藝、新流程，提高生產效率，降低水、能源等資源消耗。
　　六是創造公平競爭環境，實現內外資企業協調發展。逐步統一內外資企業稅收政策，形成國內企業和外資企業的平等競爭地位。已經向外資開放的領域要加快向內資開放，鼓勵國有企業和民營企業與外資企業競爭。在競爭性領域建立統一、規范、公開的行業準入制度，在外資仍受限制的行業，率先對內開放，打破行業壟斷，降低準入限制，通過國內競爭和整合，提高內資企業的競爭力。
　　七是擴大社會就業，促進和諧社會建設。充分發揮我國人力資源豐富的優勢，鼓勵和促進勞動密集型產業發展。大力扶持中小企業，加快服務業發展，充分發揮其吸納就業的主渠道作用。通過運用就業獎勵、勞動成本補貼、減免稅收等政策，鼓勵創造就業，維護社會穩定，促進和諧社會建設。
　　(作者單位:國家發展改革委產業政策司)