回顧與反思：淺議義務教育法的修訂問題

　　當前正在進行的《中華人民共和國義務教育法》修訂工作受到了各界人士的廣泛關注。應當說，從1986年義務教育法出臺以后，中國的義務教育有了較大發展，這一發展成果，除了有法律的保障之外，更重要的是有人民群眾的熱情支持，以及各級政府的積極作為。但是，從近些年來看，中國社會的激烈變動帶來了一系列新的問題：比方說國家與教育的關系、義務教育的經費保障、如何保證公平的受教育權利等。這些問題在最近幾年，特別是在市場經濟發展的過程中日益突出出來，使中國的義務教育正在經受新的嚴峻挑戰。直面這些問題，適時對義務教育法進行修訂，中國的義務教育在未來才會有更大的進步。
　　義務教育是世界各國現代化進程中或遲或早都要經歷的一個過程，是教育普及化的一種普遍形式。從歷史上看，義務教育的實施主要是圍繞教育的強制性、免費性和中立性三大主題展開的。它涉及到通過法律確立的有關普及教育的各項重要問題上的權利義務關系，如義務教育學校的設立和管理、義務教育經費的來源和分配、義務教育學校與宗教的關系、家長、子女與義務教育學校的關系等，都必須保證強制性、免費性、中立性的實現。因此義務教育及其最初的含義而言，就是一種“強迫教育”，通過國家的強制性手段迫使每一個適齡兒童入學接受規定年限的學校教育。伴隨著義務教育強制性的必然是義務教育的免費性，這是因為如果不能解決由于經濟能力的原因而上不起學的問題，則強制性就會成為一句空話，因此教育的強制性必然帶來教育的免費性。最后是中立性，就是強迫所有人都要接受的教育必須保證為所有的人服務，而不被宗教教派或其他因素所利用，因此必須保證教育與宗教相分離，使義務教育具有嚴格意義上的中立性。義務教育的上述特性使其具有了此前教育從未有過的一種性質，即公共性。義務教育的公共性表明它不可能通過自發的、私人的力量來實現，而必須借助于國家的力量才能真正得到實施。所以義務教育從其產生之日起就是一種明確的國家責任，一種保證義務教育能夠真正實施，所有人能夠接受同等程度教育的責任。因此，義務教育中的個人和國家二者之間的關系，簡言之就是每一個人都有義務接受國家規定年限的學校教育，而政府則有責任向所有人提供接受義務教育的相應條件。
　　以上只是對義務教育產生和發展的最一般的描述。其實義務教育在其近200年的實施過程中，其中的權利和義務關系已經有了相當大的變化。在實施義務教育的早期，在大多數人尚需為溫飽、為生存付出極大代價的時候，人們是無暇顧及受教育問題的。就是在物質生活有了改善之后，還是有許多人意識不到教育的重要，因此為了推行普及教育，必須強調受教育的義務性。為此幾乎所有的國家在普及教育的初期都經歷過一個強迫入學的階段。但是隨著社會經濟水平的提高以及由此而來的人們對教育問題的重視，受教育權利與良好工作權利、文化參與權利、健康保障權利以及社會保障權利等一起，被寫進了各國的憲法，成為法定的不容剝奪的公民權利。這時的立法更多地把受教育看作是一種普遍的公民權利，并要求國家主動承擔義務，積極作為，保證教育的普及和教育機會的均等。這時在政府和個人之間，權利義務關系開始發生根本性的變化，義務教育第一位的責任應該是政府責任。政府應該辦學校，應該培養師資，應當通過立法規定必要的辦學標準并創造必要的條件，使得所有的人都可以進入學校接受法律規定的教育。
　　我國當前的義務教育發展盡管起步較晚，但與其他國家一樣，也在經歷上述的演變過程。雖然我國教育近年來在數量上有一個大規模的擴張，從而極大地增加了老百姓接受教育的可能性。但這種高速發展在很大程度上并不是國家教育投入的結果，而是通過一種教育系統自身經營創收的市場化和民營化模式來實現的，因此帶來的負面結果就是導致了高收費、亂收費、貴族學校、轉制學校、擇校問題、貧困學生的輟學問題、弱勢群體的“國民待遇”問題等種種不公平、不規范的問題。這些問題還直接導致了教育的城鄉差距、地區差距和學校差距的擴大化，造成了受教育權利分配的實際上的不平等，損害了教育的公益性質。教育領域中的這些不良現象對于義務教育的影響更大，因為市場不能有效提供或者根本不能提供的公共產品，就必須由市場以外的資源配置機制來提供，這種機制就是現代社會中的集體選擇機制，其中政府是集體選擇的基本形式。義務教育的公共性質決定了它不可能像商品一樣通過市場來向社會提供，而必須通過市場以外的資源配置機制來提供。正因為如此，政府所提供的教育在現代社會中越來越具有舉足輕重的意義。但是現在的問題是_---些地方政府放棄了自己在義務教育方面應盡的責任，沒有提供相應的教育條件，導致適齡兒童在事實上不能享受到受教育權，比方說本應由政府舉辦的義務教育學校，一些地方政府卻通過引進社會資本和民間力量來運作，結果出現了義務教育公共性的扭曲。我們知道資本的本性都是要追求利潤的，因此民間資本的介入并不能保證最終結果的公平。這就使義務教育領域變成了追求利潤的場所。除此之外，《義務教育法》規定的農村義務教育由縣鄉兩級地方政府承擔的責任體制在實踐中也產生了一些問題。因為不同的地區在社會經濟的發展不均衡，不同地區之間存在著很大的差異，一些地方政府沒有能力獨立承擔義務教育的責任，就會產生一系列的問題。
　　教育領域中的這些亂象引起了社會各界的強烈批評，從而促進了中央政府下決心解決義務教育領域中的種種問題。現在提請全國人大審議的《義務教育法修訂草案》有兩個重要的修訂之處，構成草案的亮點：第一，確認了義務教育中央和地方負擔的機制和方案；第二，通過立法促進義務教育的均衡發展，包括規定義務教育階段不得舉辦重點學校、學校不得設立重點班、義務教育的資源配置應該向貧困地區和薄弱地區傾斜、努力縮小差距等等，這些規定是非常重大的進步。
　　應該說，當前義務教育中的問題還有很多，因此義務教育法的修訂工作是一件非常艱巨的事情。當前的義務教育面臨的問題很多，解決的難度也很大，其中有一些是義務教育法修訂不容回避的問題。比如：如何解決義務教育財政經費投入總量不足和一些地區財政拮據難以履行義務教育責任的問題；義務教育階段學生學習負擔過重，應試教育沒有得到根本改觀的問題；義務教育資源分配不合理，發展不均衡的問題；如何制止義務教育學校亂收費的問題；義務教育學校的校園安全問題；如何杜絕利用義務教育教科書的編寫、出版和發行謀求不正當利益的問題等等。這些問題的解決不能靠官員、專家的閉門造車，而是要集中全國人人民的聰明智慧，群策群力，才能做好這項工