時變法亦變

　　自1986年《中華人民共和國義務教育法》實施以來，我國義務教育得到了很大的發展，義務教育普及率已經達到85％。取得成績的同時，也出現了一些問題：教育行業成為老百姓最不滿意的十大行業之一，義務教育“學費太高、書包太沉、安全沒保障、好學校難進”也是壓在學生和家長心頭的四座大山。如何在新的歷史條件下解決義務教育出現的問題，使義務教育真正成為讓老百姓放心、滿意的教育，今年兩會討論的《義務教育法(修訂草案)》著重于現實問題的解決，力圖從制度上創建一個均衡發展的義務教育模式。
　　《義務教育法(修訂草案)》與1986年《中華人民共和國義務教育法》相比，在立法的社會政治經濟背景、實施目標和重點以及實施主體等方面都有了根本性的轉變，政府有能力、也有義務承擔起更多的義務教育責任。本文就這三方面做進一步的闡述。
　　
　　一、社會政治經濟背景的轉變
　　
　　1986年到2006年，二十年間中國的社會政治經濟發生了翻天覆地的變化，’人們的生活逐步富裕，對義務教育的需求也發生了變化；同時國家的政治、經濟體制改革使得教育供給能力也相應提高。因此，可以說，《義務教育法(修訂草案)》是當前社會政治、經濟、文化變革的產物。
　　首先，國家政治體制改革。20世紀90年代的政治體制改革使得我國的管理體制重新收歸中央，特別是分稅制的財政體制改革將財權上收，中央財政收入從原來的11％上升到現在60％左右。在這種條件下，仍然按照1986年《義務教育法》的規定，實施義務教育“地方負責制”就會加重地方負擔，從而造成義務教育經費短缺以及不同地區義務教育發展不均衡的現象。
　　其次，經濟體制改革和經濟的迅速發展。1986年《中華人民共和國義務教育法》實施之日，是我國實施市場經濟和改革開放的初期，國家財政比較短缺。在“窮國辦大教育”的國情之下，通過立法，規定以“征收教育費附加”和集資捐資辦學的方式來解決舉辦義務教育國家財政不足的矛盾，也是當時不得以的選擇。應該說20年來，“人民辦教育”的模式確實取得了重大的成就，我國公民平均受教育年限已由1985年以前的4．3年增至2001年的8．1年。但是，這一舉世矚目的成就是以加重企業和農民負擔為代價的。在國家經濟發展的情況下，減輕企業和農村的負擔刻不容緩，因此我國在上世紀90年代實施了國有企業改革，很多企業甩掉了“辦社會”特別是“辦中小學”的包袱；同時，國家把視角放在了“三農問題”上面，通過農村稅費改革停止教育集資和征收教育費附加，這是切實減輕農村負擔的有效措施。這些政策有效激發了企業和農民的積極性，但卻讓義務教育面臨更大的危機：沒有了經濟來源，縣級財政無法支付如此高的教育經費。
　　最后，學歷社會的初現。隨著生活水平的提高，人們越來越倚重教育以獲得自身的發展，教育成為社會流動最主要的途徑，受教育程度在一定程度上能代表人的社會地位。因此，義務教育不再僅僅看成是家長和學生的義務，而更多地被看成是自己的權利。為了爭奪更多的優質教育資源，“以錢擇校”、“以權擇校”等現象頻頻上演。人們不僅希望有學可上，而且希望有好學可上。政府是否能夠滿足人們的教育需求，以及如何體現義務教育的公平性和公共性，成為修訂義務教育法無法回避的問題。
　　
　　二、義務教育實施目標和重點的轉變
　　
　　20年來社會經濟的發展和國力的增強，使我國基本實現了1986年(《義務教育法》關于普及率的目標。當前《義務教育法》實施重點的轉變，主要是表現在兩個層面上：首先在宏觀層面上，義務教育的目標和重點由重視普及率轉變成重視整個國家教育的均衡發展，在微觀層面上，由注重受教育者知識的增長轉變成注重他們的全面發展。
　　提高入學率、增加受教育年限，是1986年《義務教育法》實施的主要目標和重點，因此采取集資辦學的方式，在一定程度上解決了學校數量不足和教育經費短缺的問題。隨著國家和社會經濟條件的改善，義務教育的實施目標和重點也發生了相應的變化。繼續普及義務教育，仍然是《義務教育法(修訂草案)》的目標，但是實施重點更多地轉移到解決義務教育的不均衡發展問題，主要表現為農村地區和城市地區，西部地區和東部地區，普通學校和重點學校之間的差異，以及解決家庭貧困學生、打工子弟的受教育問題。如何合理、公平的配置教育資源，使得義務教育均衡發展，成為立法的重點問題。《義務教育法(修訂草案)》通過政策的傾斜，通過公立學校師資的合理流動、中央的財政補貼和縣級政府教育主管部門的預算傾斜等方式，達到教育經費和師資的平衡，從而取得不同地區、學校義務教育的均衡發展。
　　在義務教育資源有限的情況下，國家只能通過“示范校”的方式，集中精力辦好一部分學校以帶動其他學校，這也是我國舉辦“重點校”、“重點班”的初衷。在這種情況下，設立嚴格的考試選拔制度成為必然。只有通過選拔考試的人才能夠獲得更好的學習機會，因此學校、家長和社會對智育格外偏愛，學生只要學習好便一好百好，知識掌握程度和增長成為考察學生的唯一手段。隨著社會的進步和發展，教育資源進一步豐富，為全民接受良好的義務教育打下了基礎，同時人們對義務教育也有了更全面地認識，從只關注學生知識增長轉變成關注學生的全面發展，這既是社會文明進步的表現，更是社會經濟發展的必然結果。因此，廢除重點校，實行就近入學，保障學校之間、學生之間的公平競爭，保證學生健康全面發展，成為(《義務教育法(修訂草案)》的主要目標。
　　
　　三、義務教育實施主體的轉變
　　
　　為了保證義務教育的質量，維護教育公平，促進其均衡發展，政府應當積極作為，應當承擔起一定的責任。義務教育的實施主體發生了變化：由人民辦教育轉變成政府辦教育；由縣級政府為主轉變成中央和省級政府為主。
　　1986年《義務教育法》規定了義務教育由多渠道籌措經費、依靠人民辦教育，而且教育管理體制權力下放，政府教育經費投入以縣級為主。這是特定的歷史條件下為實現義務教育普及率的“臨時政策”。受教育權的實現需要國家的積極作為，需要國家舉辦學校、培養師資、提供教育經費等。隨著國家經濟的發展，將義務教育的實施主體(主要是經費投入)由人民轉向政府，由縣級人民政府轉移到中央和省級政府，這是一個重大的歷史性的轉變。《義務教育法(修訂草案)》確認了“經費省級政府統籌”和“管理以縣為主”的義務教育管理體制，將有利于不同地區間教育資源的有效分配和均衡發展。
　　“時變法亦變”。在社會政治、經濟和文化變革之后，我國義務教育的實施目標和重點、實施主體都發生了相應的變化。《義務教育法(修訂草案)》順應了時代的要求，在解決目前義務教育面對的現實問題的基礎上，重新理順了各級政府對教育的責任，并以法律的形式確立下來。但是如何將法律精神落實到實處，保證義務教育真正的平等和均衡發展，這一過程任重而道遠，還需要我們更多地努