中學教師績效評估制度分析

　　現在，大部分中學為了提高教育和學習質量，于年底對全校的教師進行一次績效評估已經成為慣例。績效評估使教師有了不斷提高教學水平，增強自身能力和進行教學創新的壓力和動力，是促進學校發展的一種途徑和手段。可以說，教師績效評估制度是學校管理制度中最重要的制度之一。它的好壞在很大程度上可以決定一個學校整體教學質量和水平。然而，許多學校的教師績效評估制度在運作過程中得不到教師們的認可，使其應有的功效不能很好地發揮出來。針對這一問題，本文試圖用新制度經濟學理論從教育管理體制、學校領導體制及教師的觀念等方面分析這種不適性發生的原因，為揭示中學教師績效評估失效的原因提供一個新的視角。
　　
　　一、教育行政集權制制約績效評估的運用
　　
　　我國中學教育管理體制雖歷經幾次改革，依舊沒有改變行政集權制。這種教育行政集權制制約教師績效評估的運用，主要表現在：
　　
　　(一)由教育行政管理部門確定中學的發展目標，但這種目標常與績效評估相脫節
　　績效評估理論認為，績效評估指標體系設計必須符合組織的發展目標，才能改善員工的績效，增強其工作技能，促進組織的發展。這就要求組織根據自己不同發展階段不同時期的目標及具體的客觀現實有針對性地設計績效評估指標體系。
　　按我國現行的教育管理體制，中學主要是由縣一級教育局管理。所以，現實中總是教育局為學校制定發展目標。我們知道，一般地，每個教育局下轄的中學有十幾個甚至二十多個。而且，由于歷史、政府支持力度等方面原因，各中學實際情況各有不同。如果教育局針對每個中學具體情況制定一個績效評估體系，顯然是不可能的。囿于工作人員數量不足、知識不足等因素，以及出于成本考慮，教育局不可能針對每個中學——地制定切合其自身的發展目標，因而只好“一刀切”。按照平均發展水平制定一個折衷的目標或同一類型學校適用同一目標，再按這一目標制定同樣的績效評估指標體系，適用于所有或同一類型中學的教師。這樣的指標對重點中學的老師來說，標準要求太低，對相對差一些的中學的教師則標準太高，對大部分中學教師來說，也會或多或少有不相符之處。這種缺乏學校發展目標指導的績效評估指標體系，校長及教師們是不認可的。但是，行政命令下來了，總要執行的，所以大部分學校就是讓老師填填表，交差了事。
　　
　　(二)現有的中學教育行政體制，特別是教育財政制度，人事制度，缺乏與績效評估相適應的激勵機制
　　在我國，教育局掌握著中學教育財政費用管理及分配權，中學的運營費用是教育局直接分配，中學沒有財政自主權，學校收取的學費統一上交教育行政部門，而開支則由財政撥款，實行收支兩條線。在這種財政制度下，學校可以獲取的資金量的多少取決于兩方面：一是法律、法規規定的教育財政分配規則，二是教育局領導者意志。如果教育財政分配規則是按照學校效益大小來分配，效益越好，獲得的資金越多，則會對校長形成一定激勵，使之為提高學校的效益進而重視教師績效評估。然而，現實是，(1)中學教育財政管理、分配的“人治”色彩相當濃厚，很大程度上取決于教育局領導者的意志；(2)出于公平及促進效益差的學校的發展的考慮，在現有教育財政費用總量不變的情況下，資金分配并不是按效益的好壞來分配。這種現實情況下，學校要想獲得更多的資金，關鍵是看校長的“活動能力”，而非學校的效益。學校效益的提高絕非一朝一日所能奏效，需要的是長期持續的努力，從事各種復雜的工作，付出很多精力，相反，通過人際關系的活動，搞好與教育局領導者的感情，有可能馬上獲得額外的資金。兩者相比較；通過人際關系活動，校長所付出的成本更小。因此，為了獲得更多資金，校長更傾向于把精力投入人際關系活動，而在提高學校效益的工作上采取“偷懶行為”。自然，就不會通過加強、完善教師績效評估從而提高學校效益的途徑來爭取資金。沒有校長對教師績效評估的重視，失效就在情理之中了。
　　就算校長極為注重教師的績效高低，在運用績效評估結果上卻遇到了問題。績效評估理論及實踐表明，績效結果與薪酬掛鉤是績效評估有效發揮作用的條件。在這個經濟掛帥的年代，物質激勵是不可缺少的。但是，因受制于現有教育財政制度，學校無權決定教師的薪酬，無法提供有效的物質激勵機制。中學教師的工資是由縣一級政府財政直接發放的，學校不掌握教師薪酬資金，也沒有額外資金作為獎金，即使有，也只是極小的一部分，根本起不到激勵作用。教師的薪酬高低主要取決于縣一級財政收入及財政、人事部門的有關規定，更多地取決于教師的職稱高低。學校想以績效與薪酬掛鉤的方法來激勵教師提高自己的績效是行不通的。教師們對此也不是太在意。績效評估失效也就在所難免。
　　同時，績效評估要真正有效，其結果應與人事制度結合在一起運用。績效評估結果是相關人事制度如聘用、職務或職級升降、辭退的依據。如果績效評估結果不能切實地成為教師進一步培養、發展或淘汰的途徑，那么，績效評估的激勵、競爭和行為引導的作用會變得徒有其名，教師也會失去對它的信賴。但是，現行有關中學教師的人事制度與績效評估結果沒有有效的銜接。按照現行的規定，中學教師的人事權完全掌握在縣一級人事行政管理部門(以下簡稱人事局)手中。教師是參照公務員制度進行管理的，即教師的聘用、管理、辭退等的最終決定權均是人事局的職權范圍，學校沒有這方面的權力。正所謂“管人的，不用人；用人的，不管人”。在這種情況下，學校要將績效評估結果與用人制度掛鉤籽碰上成本很高的問題。這里，所說的成本是指學校聘用、管理、辭退教師時需要付出的時間精力、費用及處理人際關系摩擦等一切與此相關的問題。以辭退為例。目前，盡管對辭退教師有所規定，但是由于這些規定及其操作缺乏公開、公平性，加之沒有相應的明確的申訴程序，學校要辭退一名教師可能面臨著長時間的、反復的申訴以及因此牽涉出來的一大串有關人際關系的問題。要解決這些問題，對每一個校長來說，都是令人頭疼的，成本是非常大的。與此相反，對不合格的教師只是進行一番口頭或書面的警示而非辭退，則要省事省心得多。反正，學校是公辦的，再差也能辦下去，校長的任期也就這么幾年。經過一番這樣的成本——效益分析，相信大部分中學校長，不會因績效考核結果就辭退一名教師。相反，他甚至有可能力圖使不合格的教師評為合格的。既然是這樣，績效評估的作用在教師們的心目中的地位自然就會下降，其效用也隨之降低。
　　
　　二、約束機制缺失的校長負責制的影響
　　
　　現行的中學領導體制是實行校長負責制。校長是學校的法人代表，按有關規定行使職責、履行職責，并代表政府承擔管理學校的全部責任。校長對學校的各項工作，包括教學、科研、行政管理等全面負責。如有權按章程自主管理學校，有權組織實施教育教學活動，有權聘任教師及其他教育人員，有權管理本校的設施和經費，等等。盡管法律法規要求，實行校長負責制的學校應該建立健全教職工代表大會制度，但從實際運行來看，由于沒有具體的相關制度約束，教代會并沒有起到預想的作用，即對學校工作實行民主管理、民主監督，充分發揮教職工的主人翁作用。因此，校長的權力很大，導致學校管理中“人治”現象很嚴重。這種“人治”使教師績效評估結果面臨著不確定性或失去客觀公正性。新制度經濟學認為，規則的不確定性增加了人們的交易成本，降低人們的交易熱情，使人們傾向于不冒險，保持現狀。當教師認識到自己的投入不能獲得相應的穩定收益時，他們就不會愿意耗費資源(精力、時間、金錢等)去發現新知識(提高自己的能力)，不會積極地與學生共同分享知識，也就是，他們不愿意投入更多的成本去提高績效，傾向于不努力和保持現狀。而不客觀公正結果則使教師失去對績效評估的信任和認可。績效評估的實踐早已表明，評估過程是評估者與被評估者的互動，需要雙方的相互信任和配合，沒有被評估者的配合，績效評估不可能真正發揮作用。
　　在沒有約束機制的情況下，校長缺乏對績效評估制度的需求。因為實行績效評估制度并沒有給校長帶來更大的利益，所以他沒有推行這項制度的積極性。新制度經濟學認為，預期收益、市場規模和技術特征是引發制度及制度變遷需求的主要因素。其中，影響校長對績效評估制度需求的，主要是預期收益，也就是，績效評估這一制度引入學校能給他帶來什么利益和多大利益。那么，績效評估可能為校長帶來什么收益呢?是因學校效益提高可能獲得升職或者更高的收入。但是，績效評估的引入也給校長帶來風險，如上文所論述的(1)精力、時間的耗費和(2)人際關系摩擦，還有(3)因教師反對陷入可能失去職位的危險。現實的情況表明，中學校長獲得升職的可能性不大，更多的是保持現有職位；因現行的薪酬政策的限制，校長的薪資一般比較固定，不會因學校效益的提高而獲得更高的收入。也許有人會說，我國的重點中學和普通中學的校長收入差距較大，可以通過把效益好的普通中學校長提任重點中學校長作為激勵政策。這個政策的效果能有多大?重點中學與普通中學的情況差別很大，能管理好普通中學不代表就能管好重點中學，兩者的可比性很小。再者，就是每個縣(區)一般只有一兩個重點中學，校長們不可能都去當重點中學的校長。可見，績效評估的引入不會給校長帶來很大的預期收益。反之，他有更大的概率因認真履行績效評估而失去現有的職位。所以，校長對績效評估的需求較弱。在教師績效評估中，校長常常會不認真履行自己應盡的職責，甚至為了自己的利益而包庇不合格教師，淪入“敗德行為”。沒有校長的支持，績效評估就會徒具形式。
　　可見，制度是重要的，不同的制度造成不同效率。但是，同一單項制度移植到具有不同的制度環境時，不一定能夠帶來同原先制度環境下完全一致的效率。那是因為它沖擊了新的制度環境下制度系統的均衡運行，形成了一個不均衡的新制度系統。新制度系統中單項制度間具有不同的結構，新的結構決定了單項制度形成新功能。學校從企業引入績效評估制度，運行中失效，是學校制度及其制度環境造成的。這就要求學校移植績效評估制度時需在新制度環境下對整個制度系統進行調整或改造，使績效評估與制度環境相融合。如此，績效評估制度才能真正起到作