決定權還是議決權

　　 按照憲法和法律規定，討論、決定國家事務重大事項是人大一項重要職權。但在實踐中，就重大事項的決策而言，人大議決者角色的經常性缺位或者叫實際運行的機制性缺位，導致事實決策模式與法定決策體制嚴重背離：憲法和法律規定的決策體制是黨委領導下人大議決（通俗地說叫黨委決策——人大決定），而事實上的決策模式主要是黨委領導下政府決定或者直接就是黨委（或黨委政府共同）決定。在存在如此現實瓶頸制約的情況下研究人大重大事項議決權，是一件比較困難的事情，也是一件比較浩繁的工作。本文僅對人大重大事項議決權的幾個前提性理論問題作一些探討。
　　
　　 一、人大重大事項議決權的涵義和淵源
　　
　　 人大重大事項議決權，是指憲法和法律賦予我國人民代表大會及其常務委員會討論、決定國家事務重大事項的職權。從字面和法源上看，人大重大事項議決權這一稱謂及其實質性涵義直接來源于憲法和地方組織法的規定（具體規定，這里不再贅述）。實踐中，迄今為止，在談到人大這項職權時，大多是用“重大事項決定權”這一術語來加以指代。但是這個術語不能完整表述這一職權的全部法律涵義，改為“重大事項議決權”可能更為全面、準確。“議決”具有“討論”和“決定”兩方面的意思，這樣更符合憲法和地方組織法本來的意思：憲法和地方組織法明文規定是“討論、決定”，而不僅僅是“決定”。對于國家權力機關來說，“決定”是一種職權，“討論”（不一定要或者不一定能作決定）也是一種職權。對于突出“決定”職權而忽略“討論”職權的“重大事項決定權”這個術語的長期沿用，除了習慣使然以外，也反映了人們存在著對于“決定”權力的偏好和對于“討論”權力的輕略。其實，人大（議會）的“討論”具有國家論壇的作用和意義，即使不作決定，也會產生廣泛的社會影響，尤其是會對其他國家機關產生重要影響。況且，有些事項人大只有討論權而沒有決定權；即使有決定權，也不一定都要作決定。除此之外，“議決”還能夠體現人大行權的民主特性，“議”是指集體討論，“決”是指在充分討論的基礎上進行表決，通過表決作出肯定或否定的決定。因此用“議決權”能夠更準確地指代這項職權的法律涵義。
　　
　　二、人大重大事項議決權與其他職權的關系
　　
　　無論是在理論上，還是在實際工作中，很多人都是將人大議決權與人大重大事項議決權混為一談的。其實很明顯，這兩者是有所不同的。人大議決權是指人大對所有法定職權范圍以內的事項進行討論、決定的職權，而人大重大事項議決權則僅僅是指人大對國家事務重大事項進行討論、決定的職權。顯然，后者包括在前者之中，后者只是前者的一個組成部分。并且我們說重大事項議決權，是相對于立法（議決）權、監督（議決）權、選舉任免（議決）權而言的。這里所謂的重大事項，已經不是指普遍意義上的重大事項，而是專指國家事務中除立法、監督和選舉任免以外的其他重大事項（因為立法、監督和選舉任免也是國家事務中的重大事項）。因此，重大事項議決權也就與立法權、監督權和選舉任免權區分開來。其實，當我們將重大事項議決權作為一個單獨的職權類別來對待的時候，我們也就已經自然地將人大議決權與人大重大事項議決權區分開來了，同樣地也就已經自然地將重大事項議決權與立法權、監督權和選舉任免權區分開來了。如果說，議決權是立法權、監督權和選舉任免權的有機組成部分的話，那么重大事項議決權則是與立法權、監督權和選舉任免權相互并列的一種職權，應該沒有什么交叉。本文所論，正是這個意義上的，專門對于除立法、監督和選舉任免以外的重大事項的議決權。這樣來理解，我們就能夠比較輕松地避免對于重大事項議決權與議決權以及與立法權、監督權和選舉任免權之間關系的混淆和誤解。
　　
　　 三、各級人大重大事項議決權的差異
　　
　　 首先是憲法和法律對于全國人大和縣級以上地方人大有關重大事項議決權的規定是有明顯差異的。如果僅從憲法和法律規定的字面涵義來理解，可以認為，人大重大事項議決權是專門針對地方人大而言的。“討論、決定……重大事項”的提法只出現在憲法和地方組織法對于地方人大職權的規定之中，憲法和全國人大組織法對于全國人大職權的規定之中沒有這樣的規定。當然，我們不能由此就機械地認為，全國人大不具有重大事項議決權。憲法對全國人大職權的規定中列舉了一些重大事項議決權，比如審查和批準計劃、預算及其執行情況的報告，批準省、自治區和直轄市的建置，決定特別行政區的設立及其制度，決定戰爭和和平的問題等，并作了包羅性的規定，即“應當由最高國家權力機關行使的其他職權”；對全國人大常委會職權的規定中，也列舉了一些重大事項，并規定了行使“全國人民代表大會授予的其他職權”。但是，憲法和法律畢竟沒有明確規定全國人大具有類似于地方人大的“討論、決定各方面工作的重大事項”的職權。根據公權法定原則，全國人大僅能對已經明確列出的重大事項行使議決權。至于“應當由最高國家權力機關行使的職權”，到底是指哪些職權，則只能用兩種辦法來裁定：按照憲法對憲法解釋權的規定，由全國人大常委會對此作出具體解釋（由全國人大常委會來對全國人大的職權進行解釋性裁定，顯然是違背常理的，這是憲法的一大疏誤）；或者按照公權非自賦原則，由全民公決來終裁或者確認。就這兩種辦法來看，當然是前者更現實一些。即使可以因此對全國人大對于其他未列明重大事項的議決權作出解釋性規定，也不能認為全國人大具有與地方人大相同范圍的“各方面工作重大事項”的議決權，因為對憲法的解釋同樣不能逾越公權明確法定原則所設置的邊界。憲法沒有對全國人大和地方人大對于重大事項的議決權作出同樣的規定，顯然不是立法工作的疏忽所致，而是有意加以區別：對全國人大對于重大事項的議決權主要是用列舉的方法加以規定，這表明全國人大對于國家事務重大事項的議決權是比較有限的；對地方人大對于地方重大事項的議決權則是用列舉和包羅式概括相結合的方式加以規定，這表明地方人大對于地方國家事務重大事項的議決權是十分廣泛的。這體現了國家決策體制在權力劃分方面的兩個意圖——至少從表面上看來是如此：一是在中央，全國人大重大事項議決權的范圍相對較小，而國務院的職權范圍相對較大（司法權更是相對獨立）。二是在地方，地方人大重大事項議決權范圍相對較大，而地方政府重大事項決定權范圍相對較小。由于全國的行政機關是受國務院統一領導的，地方人大這方面職權范圍的擴大（相對于全國人大這方面的職權而言），實際上體現了地方事務充分自治的精神。憲法和地方組織法對國務院和地方政府的職權的規定也可以佐證以上分析：國務院是“領導和管理”經濟、教育、科學、文化等有關方面的工作，而地方政府僅僅是“管理”本行政區域內的經濟、教育、科學、文化等方面的行政工作。如果僅從法律條文上來理解，可以簡單地將重大事項決策權范圍概括為：中央是人大小政府大，地方是人大大政府小。當然實際運行情況并不完全是這樣。
　　 其次是縣級以上有無立法權的地方各級人大的重大事項議決權在法律規定上雖然沒有區別，但實際上存在著較大差異。有立法權的地方人大對于條件比較成熟的一些重大事項，往往是用比重大事項決議或者決定更具有法律效力的地方性法規來進行規范，而沒有立法權的地方人大無論對什么重大事項都只能以決議或者決定的形式來作出號召或者規章制度性的規定。這種情況實際上使得沒有立法權的地方人大往往比有立法權的地方人大行使重大事項議決權更為廣泛、更為經常，也使得沒有立法權的地方人大所作出的一些決定具有“準法規”的性質和作用，這使得重大事項議決權對沒有立法權的地方人大顯得更為重要，討論、決定重大事項似乎也就應該成為其除監督工作以外的另一項經常性的行權方式和重要工作——至少這些人大的很多人是這樣認為的。比較而言，沒有立法權的地方人大所作出的決議、決定往往比有立法權的地方人大所作出的決議、決定更具有實體性、更為具體、更具有可操作性。從實際情況來看，前者也往往比后者更為重視行使重大事項議決權。
　　
　　 再次是鄉級人大重大事項議決權范圍相對較小。地方組織法規定的鄉級人大的職權涉及重大事項議決權的只有四項，即在本行政區域內，保證憲法、法律法規和上級人大決議的遵守和執行，決定經濟、文化事業和公共事業的建設計劃，審查和批準財政預算和預算執行情況的報告，決定民政工作的實施計劃。至于“在職權范圍內通過和發布決議”，則只是行權的方式，而不是職權之一。憲法和法律更沒有規定鄉級人大有“討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”的職權。此外，鄉級人大重大事項議決權只能由人民代表大會行使。
　　 從以上分析可以看出，各級人大重大事項議決權的范圍是不盡相同的。其實各級人大幾乎在所有的職權方面都是有所不同的。這是研究和行使人大各項職權所應當注意的一個問題。
　　
　　 四、人大重大事項議決權與國家決策體制
　　
　　 人大對于國家事務重大事項的決策是一種國家決策，研究人大重大事項議決權也就不能不涉及國家決策體制問題。所謂國家決策體制，是指一個國家有關國家事務決策權力分配以及運行規程的制度。通俗地說，決策體制主要包括決策什么、由誰決策、怎樣決策等方面的制度安排。在現代民主憲政國家，國家決策一般是由議會決策、行政決策和司法決策等有機構成。執政決策本身并不是國家決策，但它通常對國家決策具有決定性的影響。這里主要根據議會決策與其他決策的一般關系來探討我國人大重大事項議決權與黨委執政決策權、政府行政決策權以及司法決策權之間的關系。
　　 在憲政國家，執政決策需要轉換的特點和司法決策專業性較強的特點，決定了執政決策權和司法決策權的界限和規程大都是比較清楚的，一般不會與議會決策權產生職權交叉的問題——至少從理論上和法律上說是這樣。執政決策是執政黨依照黨內規程對國家事務所提出的主張，它本身對國家和社會沒有約束力，需要經過法定程序才能轉變為國家決策（一般是議會決策或者行政決策）。執政黨是國家機構以外的社會組織，嚴格地說執政決策對國家決策只有建議權，因此處于國家決策鏈不同環節的執政決策與議會決策不應該有交叉不清的問題。在通常情況下，執政黨的主張都能憑借其執政地位轉變成國家決策（不過也有例外）。正因為這樣，執政決策對議會決策和行政決策起著舉足輕重的作用，它往往決定著議會決策和行政決策的根本方向和核心內容。司法決策是司法部門依法對國家事務中的法律事項所進行的裁決，具有較強的專業性和獨立性，從總體上說一般也不會與議會決策有多大交叉，比較容易區分。不過，議會決策有逐漸向司法決策領域滲透的傾向，這不僅體現在西方議會的特別調查等規定中，也典型地體現在我國地方人大近些年來普遍開展的司法案件監督之中，這使得本來比較清晰的議會決策權與司法決策權的邊界變得有些模糊起來。不過，一般來說，與司法決策權發生交叉的通常是人大監督權，而不是人大重大事項議決權。因此本文后面不再討論人大重大事項議決權與司法決策權的關系問題。
　　 由于議會決策與行政決策的客體很多是同一類事物，因此議會與政府（行政機構）的決策權劃分顯得比較復雜。議會決策是指議會按照議會規程在自己的職權范圍以內對國家事務所進行的決策，行政決策是指政府（行政機構）按照行政規程在自己的職權范圍以內對國家事務所進行的決策或者說是對行政事務所進行的決策。雖然我們可以對它們作出這樣看似簡明的定義，但問題在于這兩種決策權的劃分，在理論上并沒有惟一“真理性”的界限，在實踐中也沒有完全一致的標準或模式。在不同性質的國家之間，在相同性質的國家之間，在同一國家的不同層級和不同區域之間，議會與政府的決策權（職權）劃分都不盡一致。比如現代國家雖然一般都奉行人民主權主義，但一元人民主權主義與多元人民主權主義在制度設計方面存在著很大的不同。一元人民主權主義在國家機構系統內設置了一個最高權力機關，一個終極裁決者，一個不受其他國家機關監督的絕對權威，這通常就是以人民代表者自居的議會。而多元人民主權主義則不愿意簡單化地把人民權利都放到一個籃子里去，它將人民委托的權力分配給幾個不同的國家機關（立法機關、行政機關、司法機關），讓它們相互監督制約，以期達到衡平的效果。又比如同為資本主義國家，英國是議會內閣制，傾向于議會至上，而美國是總統制，更主張三權分立制衡，兩國議會和政府的決策權劃分有較大的不同，英國議會比美國議會的權力更大一些。再比如在美國，不同層級和不同區域的議會之間，權力也有較大差別。即使是在統一性比較強的我國，如前所述，不同層級和不同區域的人大之間，權力也是不盡相同的。由此可以看出，議會和政府的職權劃分，沒有、也不必有完全相同的理論模型和實踐模式。不同的國度、不同的民族、不同的公民群體往往具有不同的政治、經濟、文化環境和歷史傳統以及不同的價值觀念、社會心理、風俗習慣等等，這就決定了他們的決策和管理模式必然會有所不同。這是世界上所有政體的組織結構和權力配置都不盡相同的根本原因。很明顯，不同的政治實體可以對它的決策體制作出不同的政治選擇。因此我們說，議會與政府的決策權劃分并沒有必然的或者是天然的界限，它不過是不同的政治實體基于自身的具體情況所作出的一種政治選擇而已。當然，這種政治選擇應當遵循一些基本的政治和社會原理。同時，我們還應該看到，國家決策體制也不是一成不變的，而是隨著經濟社會的發展變化而不斷演進變化的。西方國家議會與政府的權力分配就大體上經歷了議會奪權——議會擴權（議會至上是其巔峰）——行政權力膨脹導致議會權力收縮這樣幾個階段。經濟社會發展和全球化浪潮導致一國的國內管理事務和國際事務越來越繁復快頻，這就使得具有效率優勢的行政權力出現了不斷膨脹的趨勢，而行政權力的膨脹必然壓縮議會決策的空間。這是西方國家一個時期以來普遍存在的一種現象。
　　 在我國，人大重大事項議決權與黨委決策權的法律關系應當說也是很清楚的。按照憲法的規定，中國共產黨是我國各族人民各項事業的領導者。那么黨怎樣實現它的領導呢？黨領導的途徑和方式主要有兩種，一是執政法令，一是動員號召。前者具有法律約束力，是領導的基本途徑和方式；后者只有思想感召力，是領導的輔助手段和方式。同前述執政決策與議會決策的一般關系一樣，黨委決策應當按照法定程序轉變成人大決策，才是合法的，才具有法律效力。這一點從理論上和法律上說是沒有疑義的，問題在于實際運行情況并不完全是這樣，黨委越過人大這道法律程序直接向國家機關和社會發號施令的情況還比較普遍，黨委和政府聯合發文就是比較典型的例子。人大重大事項議決權受到黨委和政府的兩面擠壓，只能嚴重虛化閑置。這使得我國的憲政秩序還很不健全和完善。黨的十五大提出要依法治國，黨的十六大提出要依法執政，最關鍵的就是黨要逐步改變直接發號施令的執政方式，要善于通過人大把黨對國家事務的主張變成國家決策（意志）。只有這樣，才能從根本上理順人大重大事項議決權與黨委決策權的關系。實現這種轉變可能會有一個較長的過程，在目前情況下，人大要行使好重大事項議決權，關鍵是要爭取黨委的重視和支持。沒有黨委的重視和支持，人大行使重大事項議決權的工作將很難開展。人大的黨組織要發揮好領導核心和橋梁作用，要及時向黨委請示報告人大討論、決定重大事項工作中的重大問題，并組織人大的黨員干部貫徹落實黨委的主張和意圖。
　　 我國人大重大事項議決權與政府行政決策權的劃分是有關人大重大事項議決權爭議最多的問題。從總體法律關系上講，人大重大事項議決權與政府行政決策權是上下位關系，行政決策權要服從人大重大事項議決權。但是如果遵從公權明確法定原則，人大重大事項議決權與政府行政決策權畢竟有各自的職權范圍，政府不能僭行人大的職權，人大也不能代行政府的職權。政府在自己的職權范圍以內可以依法自主進行決策。不過，問題在于人大重大事項議決權與政府行政決策權的客體很多都是同一類事物，而憲法和法律對人大重大事項議決權與政府行政決策權的規定又非常原則和籠統，存在著較大的交叉模糊區間。除了明確列舉的重大事項以外，憲法和地方組織法是這樣規定的：縣級以上的地方各級人大常委會“討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”（憲法），縣級以上的地方各級人大及其常委會“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”（地方組織法）。到底什么是重大事項，有哪些重大事項，憲法和法律都沒有明確規定。那么到底應該由誰且怎樣來界定和確定重大事項呢？最好的辦法當然是在法律中對重大事項詳加列舉或者作出比較詳盡的法律解釋，但是由于“重大事項”的范圍極其廣泛且區域性和動態性很強，恐怕難以進行周全的統一列舉。那么剩下的辦法就只能由各級地方人大根據本地的具體情況，按照憲法和法律的原則規定來界定和確定，因為當出現人大與政府之間是否屬重大事項的爭議時，顯然只能由作為地方國家權力機關的地方人大而不是由作為人大執行機關的地方政府說了算（人大對重大事項的裁量權來自于憲法所規定的它作為惟一的國家權力機關的性質）：通過地方性法規或者制度規定把能列舉的盡可能列舉出來，除此之外就只能依靠實際操作中的靈活掌握了。事實上，比較可行的恐怕只能是后一種辦法。從全國各地的實際情況來看，由于法定國家決策體制與實際決策運行機制存在一定程度的背離，以及重大事項的確定不可避免地存在著一定的隨意性等原因，一方面使得人大行使重大事項議決權很不充分，另一方面也使得一些地方人大越俎代庖侵蝕了部分行政決策權（比如某縣人大就一起普通的房屋拆遷作出了不適當的決議）。
　　 以上分析說明，不僅人大（尤其是地方人大）重大事項議決權的原則范圍非常廣泛，而且人大還具有界定和確定重大事項的裁量權，并且這種權力不可避免地具有較大的隨意性。換言之，從現行法律規定上說，人大（尤其是地方人大）討論、決定重大事項的法定權力非常之大。由于我國國家權力體制的一元化特點，這種廣泛且具有較大隨意性（不確定性）的權力，又幾乎不受其他國家機關的監督制約。從理論上說，這種狀況容易使得人大的權力不適當地膨脹，進而可能會造成國家決策秩序的紊亂。雖然當前現實中的主要問題還是人大行權不夠充分，很多應由人大議決的重大事項未經人大議決，從而導致體制性民主發揮不夠，但我們也不能不對這種已然具備了法律條件的可能趨勢保持應有的警惕。我們不應該就事論事地研究人大重大事項議決權，而應當把它放在改革和完善國家決策體制的大背景下來研究和思考。從人大這一方面來說，即便有憲法和法律依據，也應該審慎地而不是恣意地行使這種廣泛而帶有較大隨意性的議決權——比如固守“大事”原則——只有這樣，才是對人民負責任的態度，不然就會陷入狹隘的法條之爭和權力之爭。從整個國家決策體制來說，應當對一元化國家權力體制進行適當的改革，以避免和遏制一元權力主體在擁有絕對權力的情勢下難以制約的破壞性膨脹趨勢。
　　（作者系四川省人大常委會研究室副主任）