關注實體還是程序

　　憲法和地方組織法規定，討論、決定本行政區域內的重大事項是縣級以上地方人大常委會的一項重要職權。但何謂“重大事項”？如何決定重大事項？除了僅有的“財政預算”、“財政決算”、“國民經濟和社會發展計劃”等少數法律列舉的以外，其余法律并沒有進一步明確，這就給實際操作帶來困難。一是重大事項的實體界定缺乏明確的標準，隨意性較大，對重大事項的理解和認定往往因人而異，因而導致“該出手時不出手，不該出手時亂出手”。二是重大事項的程序認定不夠規范，重大事項究竟要經過怎樣的程序，才能正式公布，也沒有可操作的標準。因此，實踐中地方人大常委會如何有效行使重大事項決定權，筆者認為，必須從實體和程序兩方面入手：
　　1.從實體規定來看，必須做到重大事項的界定標準一旦成形，就應相對固定，不能朝令夕改。但實際上，重大事項本身具有動態性，此一時的重大事項，彼一時可能不值得一提，這就給實際的界定帶來相當大的難度。實踐中，一些地方人大常委會做了積極的探索，如將重大事項界定為事關全局的、根本性的問題，或者是人民群眾關注的熱點問題，等等，不一而足。但這種放之四海而皆準的標準其實等于沒有界定，因為“事關全局的”、“根本性的”等概念本身就比較模糊，需要進一步界定。另外，我們也不可能對每一個事項都去搞一個全民的調查，摸清楚多少人關注，多少人不關注，這顯然不現實。這種試圖用一一列舉的形式對重大事項進行界定的思路，實際上是行不通的，它很容易把一個簡單問題復雜化，也不利于問題的真正解決。
　　解決實體界定難的問題，必須換一種思路，即要在代議制民主框架內尋找答案。筆者認為，對重大事項的理解和認定，大部分情況下取決于個人的知識、經驗、感受和直覺，很難用一個看得見、摸得著的有形的標準去框定，實踐中完全沒有必要也沒有可能對重大事項予以一一列舉。其實，從理論上來講，在代議制民主條件下，大多數常委會組成人員認為重要的事項，一般就代表了大多數公眾所關注的內容。既然人大常委會是受選民之托代行國家權力，那么就應該相信常委會組成人員的判斷力。因此，完全可以借鑒確定質詢案或重大議案的方式，將提出重大事項議事原案的權力交還給常委會組成人員，然后再確定一個合理的聯名人數即可。另外，也可以由主任會議提出議事原案。這兩種看似模糊的標準，不僅簡單易行，而且也有其科學性，它正是代議制民主的精髓。這里需要強調的是，之所以采用這種方式界定重大事項，主要是基于以下的考慮：地方人大常委會在行使重大事項決定權時，提出重大事項議事原案其實并不重要，最關鍵的是要通過一套嚴格的程序，去保障地方人大常委會每一個決定或決議的出臺都經得起推敲和檢驗。
　　2.就程序規定而言，程序的意義應遠遠大于實體。筆者認為，一個重大事項決定的出臺，至少應經過以下程序：一是議事原案的提出，可確定常委會組成人員聯名提出，也可由主任會議提出；二是討論和審議，這是一個最關鍵的階段，即把重大事項議事原案提交常委會會議進行廣泛深入的討論，允許各種觀點自由闡述，特別是要多聽取反面意見，以確保議事原案能夠得到充分的論證；三是征求黨委意見，地方人大常委會黨組要及時向同級黨委匯報有關情況，聽取黨委的意見；四是表決，即在充分論證的基礎上對議事原案進行表決，為此要合理確定一個通過比例；五是公布，要以人大常委會的名義發布，以體現嚴肅性和權威性；六是報備，地方人大常委會要將行使重大事項決定權的情況向同級人民代表大會報告并備案；七是監督實施，這是一個重大事項決定能否取得預期效果的關鍵，程序性規范中必須對如何監督實施作出必要的規定。
　　（作者單位：浙江省杭州市西湖區人大常委會）