建立什么樣的程序和機制

　　在現行體制下，根據憲法和法律的規定，設定和完善民主、科學、有效的地方人大決定程序，賦予法律的原則規定以生命形式，并保障其切實有效地運行，不僅是落實地方人大決定權的一項基礎性工作，也是推進人大工作和民主法制建設的一個重要課題。
　　
　　一、地方人大決定重大事項程序的內容和形式
　　
　　20世紀90年代中后期，地方人大開始對行使決定權問題進行探索，但往往把人大決定權的理據性和系統性、發展性割裂開來，總是在體制上尋找解決的途徑，而體制問題又不是在現實的政治環境中所能解決的，這樣就使行使決定權的探索陷入了兩難的境地。因此，有必要根據人大決定權的特性，重新審視重大事項決定程序并加以改造，使之在內容上具有實質性，在方式、方法上具有可操作性。建議根據憲法、法律的規定和精神原則，設定和完善以下程序：
　　（一）重大事項的界定程序。何為重大事項，是地方人大在行使決定權中遇到的第一個問題。在地方人大討論、決定重大事項的立法或規定中，一般把重大事項分為三類：第一類是法律明確規定由人大決定的事項。第二類是原則規定的重大事項，人大常委會可以討論提出意見、建議，必要時也可以作出決議、決定。第三類是應當向人大常委會報告，征求意見后，分別按照審批權限報請批準的重大事項。在這三類事項中，第一類是議而必決的事項，法律有明文規定，在實際工作中也執行得比較好。第三類是議而不決的事項，可以通過設定備案程序保障權力的行使。第二類是議而可決的事項，權力界限比較模糊，實際工作中很難把握。地方組織法第五十九條第四項所規定的縣級以上地方各級人民政府有管理本行政區域內14項行政工作的職權，其內涵與該法律的第四十四條第四項人大常委會討論、決定9個方面工作的重大事項的規定基本一致。如何處理好國家權力機關、行政機關決定權與決策權范圍上的交叉、重疊和沖突，是人大工作的一個難點。我們認為，可以換一個思路，在現行體制下，通過設定界定程序解決這一問題。可以通過主任會議（或一定數量的常委會組成人員、人大代表）行使動議權，在常委會會議上對有關事項是否屬于“重大事項”進行聽證和表決。通過民主、科學和客觀的法定程序，一方面可以解決原則性規定難以落實的問題，另一方面可以適應形勢的變化，避免在地方法規或規定中機械列舉重大事項因情況發生變化而難以操作的現象，使人大代表和群眾意志得以確立，從而保障界定“重大事項”的權威性。
　　（二）議案確定程序。從目前的實際工作看，地方人大對議案的提出和處理缺少程序約束，有的僅僅讓秘書處（或議案審查小組）審議處理代表或委員提出的議案，代表大會討論決定重大事項徒具形式，存在代表或常委會委員提出的重大事項議案難以進入人代會和常委會會議議程的現象，挫傷了代表和委員參政議政的積極性。因此要設定科學民主的程序，保障人大代表提議案權的實現。總的思路應該是根據法律的規定，按照“議案必須審議，提給誰的議案就應當由誰審議”的原則來設定議案的確定程序，逐步完善人代會和人大常委會兩個層面上的決策機制：
　　一是在人代會層面上，代表依法提出的議案，經議案審查委員會初審后，向大會臨時黨組匯報，并向主席團作出報告，由主席團決定某一項或某幾項議案列入大會議程，交全體代表討論。議案審查委員會在匯總代表討論意見后再向主席團報告，由主席團決定是否提交大會表決。議案經表決后通過實施決議，交政府辦理。在這一程序鏈中，不僅議案審查委員會的設立是必要的，而且其成員必須具有廣泛性和代表性，且僅具有初審權。主席團的決定必須以充分討論為前提，代表聯名提出的議案必須全部印發會議代表，通過這樣的程序設定，防止和避免人代會權力的下移和沉淀。
　　二是在人大常委會層面上，現行做法一般由“一府兩院”向常委會提出需要決定的重大事項，或者由常委會主任會議提出需要由常委會決定的重大事項，由常委會組成人員根據法律規定聯名提出的重大事項在實際工作中很難獲得通過，特別是一些質詢案一般很難進入常委會會議議程。法律規定，常委會組成人員提出議案由主任會議決定是否提交常委會審議決定，但對主任會議依據何種程序作出是否提交的決定未作規定，需要進一步探索。
　　（三）民主審議程序。地方人大及其常委會所審議的重大事項是各種利益表達和聚合的過程，出現不同意見是正常的。為了不使審議走過場，可以在人代會和常委會議事規則中引入辯論制度。鑒于人代會人數多，大會辯論有一定困難，可以建立專題審議制度，在專題審議中引入辯論程序。需要大會決定的事項，在專題審議會上公開辯論，并將辯論的內容、過程和結果通過一定形式如大會簡報告知每個代表，讓代表們對需要由他們投票表決的事項有充分的了解。常委會人數少，開會次數多，引入辯論程序是不會有困難的。要善于讓認識上的不完全統一通過辯論走向統一，使決議決定建立在科學民主的基礎上。這是一個民主的過程，也是政治文明的體現。
　　（四）表決和公告程序。地方人大及其常委會審議決定重大事項，理應產生有約束力的決議決定，以鞏固會議的權威性和剛性，而不能僅僅提幾條原則性的建議，不應議而不決，審而無果。在充分發言的基礎上形成的決議決定草案按多數決定原則表決通過后應該向社會公布，接受廣大群眾和社會輿論的監督和評判。
　　人大決定權的行使處在發展的過程中，上述決定程序是地方人大行使決定權必不可少而又需要不斷完善和創新的。但有一點需要注意，就是在設定和完善決定程序時，要保持程序的完整性、連貫性和協調性，強化其定向展開功能，松散的、不嚴謹的程序本身就不是程序，是沒有實際應用價值的。
　　
　　二、地方人大運行重大事項決定程序的保障機制
　　
　　徒法不足以自行。人大決定程序如果沒有良好的外部環境和外部力量的推動是難以有效運行的，必須建立和完善保障機制。
　　（一）建立橫向協調機制。關鍵是要處理好人大與黨委、人大與政府的關系。在人大與黨委的關系上，黨和國家權力機關的關系、黨的領導與人大行使國家決策權的關系在理論上是清楚的，人大行使決定權必須堅持黨的領導。有的同志試圖對黨決定方針、政策和人大對國家事務行使決定權的范圍進行劃分，其實這種劃分無論多么詳盡具體，在實踐中仍然是難以行得通的。建議建立黨委定期研究人大工作的制度，使人大真正成為黨委“總攬全局、協調各方”中的一方，為黨的主張上升為國家意志搭建一條具體銜接的通道。在協調人大與政府的關系方面，可以仿照黨政聯席會議的模式，建立人大常委會領導與政府領導的聯席會議制度，定期研究本行政區域內的重大事項。通過聯席會議了解有關事項是否在本行政區域內帶有全局性、根本性、長遠性，掌握政府行政管理工作中的重點、難點和熱點問題，協調有關重大事項的具體安排。通過這兩項制度的建立和完善，逐步將黨委決策、人大決定、政府執行這樣一種理論上和法律上的權力運作機制落到實處。
　　（二）完善縱向聯動機制。一是對人代會通過的決議、決定，要建立專門委員會審查、人代會決定、常委會監督的運行保障機制。人代會對有關重大事項作出決議決定后，常委會要召開會議，審議通過政府提出的實施方案，包括實施人代會決議、決定的實際內容、目標、進度和保障措施等，使人代會的決策具體化，能夠得到切實有效的落實。常委會的這個決策過程，是對人代會決策的具體化。二是要建立貫徹人大及其常委會決議、決定的專題會議制度，或者要形成慣例。三是要加強上下級地方人大的工作聯動。上一級地方人大及其常委會的決議、決定，下級人大及其常委會可以作出實施性決議，保障上一級人大的決議決定在本行政區域內得到有效施行。
　　（三）構筑跟蹤督查機制。一要規范有關保障人大決議決定執行的制度，如貫徹情況定期報告制度、反饋制度、跟蹤檢查制度、不作為責任追究制度等，以及組織專題視察、執法檢查等，進一步強化保障人大決議決定執行措施的剛性。二要完善制約手段，解決規避執行問題。對執行決議不力或不執行的，應追究責任，必要時人大可以運用質詢、罷免、特定問題調查等手段，來切實保障權力機關決議決定的貫徹實施。三是人大機關的各種工作機構要充分發揮督辦職能，努力使人大及其常委會重大事項決定權得到有效實施。此外，還應加強人大行使決定權所要做的基礎性工作，即解決與政府部門的信息不對稱問題。本來，人大與群眾的聯系最為密切，所掌握的社會信息應該最為豐富和準確，但實際上，人大的信息渠道并不十分暢通，人大及其常委會的信息來源主要是政府部門，人大代表和常委會組成人員雖然對情況比較熟悉，但所掌握的情況比較分散、零碎，需要進行匯總和整合。如果人大不能充分利用自身的資源優勢，構筑快捷、有效的信息通道，那只能是政府提出什么就討論什么，討論什么就通過什么，通過的決議決定執行得如何，也難以作出準確的判斷。因此，有必要發揮人大聯系廣大人民群眾的優勢，通過擴大公民的有序政治參與，建立和完善人大聯系代表的制度、代表聯系選民的制度，暢通信息渠道，為全面履行職權打好基礎。
　　（作者單位：江蘇省南通市人大常委會研究室）