城鎮化與農村剩余勞動力轉移問題分析

［摘 要］ 城鎮化是解決中國日益突出的農村剩余勞動力轉移問題的根本途徑。但是伴隨著此過程，也出現了其他一系列問題亟待解決，如農村剩余勞動力快速轉移在某種程度上影響農村經濟的可持續發展，給城市帶來一系列問題等，因此，在推進城鎮化轉移農村剩余勞動力的同時，應采取相關配套措施，多管齊下，才不至于偏離我們的最初目標。

［關鍵詞］ 城鎮化；農村；剩余勞動力；轉移；隱患

［中圖分類號］F304.6［文獻標識碼］ Ａ ［文章編號］１００３－３８９０（２００６）０7－００36－04

當前，在中國的3.3億農業勞動力中，農村剩余勞動力的數量已達到1.6億，預計今后農村每年還新增400萬適齡勞動力。大量農業剩余勞動力，長期滯留在農村，嚴重阻礙中國農業規模經營的發展和農業現代化的進程，也嚴重影響中國農民人均收入水平的增長和國民整體生活水平的提高，積極推動農村剩余勞動力轉移刻不容緩。

一、農村剩余勞動力轉移的相關理論

在經濟學范疇，關于農村剩余剩余勞動力轉移有“二元結構理論” (Two Sectors Theory)和“推拉理論”（Push and pull theory）兩個著名理論。

二元結構理論是劉易斯(W.A.Lewis)提出的：發展中國家一般都存在城市工業部門和鄉村農業部門的二元結構，主要表現為傳統農業部門的勞動生產率遠遠低于以現代工業部門為代表的非農產業的勞動生產率。傳統農業部門的剩余勞動生產力向現代工業部門的轉移，不僅可以解決農業剩余勞動力的就業和增加這部分勞動力的收入，而且可以增加現代工業部門的產出和積累，從而可以吸收更多的農業勞動力。如此反復，農業勞動邊際生產率將逐漸與工業工資水平接近，農業部門逐步進步，二元結構的痕跡逐步消失，農村剩余勞動力轉移完畢。

推拉理論是由拉文斯坦（E.G.Ravenstein）、哈里斯—托達羅(Harris-To-daro)等人形成，認為從農村向城鎮的勞動力遷徙可能是因城鎮有利的經濟發展而形成的拉力造成的，也可能是因為農村不利的經濟發展而形成的“拉力”造成的，勞動力遷移情況主要取決于城鄉勞動力市場的工資比較。

二、積極推進城鎮化是解決中國農村剩余勞動力轉移的根本途徑

對于農村剩余勞動力的轉移，國內的主流觀點是：積極推進城鎮化是解決中國農村剩余勞動力轉移的根本途徑。具體做法：大力發展中小城市，加快小城鎮建設，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路，加速農村剩余勞動力向非農轉移。加速城鎮化解決農村剩余勞動力是由中國的國情所決定的：（1） 改革開放以來，中國城鎮取得積極進展。但與國外發達國家城鎮化水平相比，中國城鎮化進程明顯滯后。現階段，發達國家城鎮化水平已達到70%～90%，發展中國家城鎮化水平平均為40%以上，而中國到2001年底城鎮化水平只有37%，與中國經濟社會發展的要求嚴重不符。（２）城鎮化的核心就是發展城市，城市本身的集聚效益和涓滴效應易于創造更多的就業機會。工業在城市的集中，不僅能夠節省單個企業在基礎設施方面的投資，更有利于促進第三產業的發展。（３）積極推進城鎮化也是解決中國農村發展中諸多問題的最佳切入點：有效促進農村工業在地理上的集中和農業產業化經營，可適度控制農村人口增長，提高農村人口素質；有利于環境治理和土地資源節約；擴大農村消費需求，保持經濟持續增長等等。（４）20世紀90年代以來規模急劇擴大的農村剩余勞動力跨地區流動現象，從另外一個角度表明：“離土不離鄉，進廠不進城”的農村就地吸納模式，已無法從根本上解決農村剩余勞動力的出路問題。

三、城鎮化推進農村剩余勞動力轉移的問題分析

（一）農村剩余勞動力快速轉移對農村可持續發展的影響

１. 農業勞動力數量的絕對減少對農業生產的負面影響。在農業技術水平提高不快、勞動強度無法無限加大的條件下，農業勞動力數量的下降必然會對正常的農業生產造成影響，特別是在農業勞動力數量在短期內快速下降情況下，農業勞動生產率提高不可能過快，只能通過提高勞動強度來利用轉移勞動力所空閑出來的資源。由于勞動強度的彈性也有一定的限度，必然造成農業資源低效。

２. 轉移出去的勞動力素質相對較高，影響農業現代化進程。當前轉移出去的農村剩余勞動力多為青壯年，農村勞動力趨于老齡化。據中國農調總隊統計，2003年農村外出務工的勞動力，40歲以下的青壯年勞動力占85.9%。其中，20歲以下的勞動力占47.3%，25歲~30歲的勞動力占15.6%，30歲~40歲的勞動力占23%。而且，青壯年文化素質一般來說相對較高（如圖1所示）。農村高素質人才的流出，對農業發展的負面影響表現在三個方面：（1）影響勞動生產率的提高。由于體力、文化水平、思想觀念的限制，低素質的農業人口利用機械和先進技術能力有限，制約農業勞動生產率的提高。（2）影響農業結構調整的推進速度。農業結構調整本身就是不斷創新的過程，需要一定的文化功底。在農業勞動力普遍老齡化條件下，必然會導致種植結構單一，農業結構調整困難。（3）影響人們對發展農業的信心。高素質勞動力的轉移無疑給人們一個暗示：從事農業無利可圖。這種暗示在一定程度上影響著人們從事農業勞動的信心。

3. 降低了農業資源的利用率，影響農業資源的可持續性利用。中國的土地摞荒現象既發生在發達地區，也發生在欠發達地區。其中全年性撂荒和季節性撂荒相對較少，粗放經營性撂荒最為普遍，也最為隱性。農業剩余勞動力的迅速轉移造成部分農戶家庭的勞動力緊缺，容易引起粗放經營，往往表現為種植易管理的農作物，更多使用化肥和農藥。種植結構單一容易破壞土壤營養成分，而過多使用化肥則會使土壤板結，這些都不利于農業資源的可持續利用。更有甚者，許多轉移到城市的勞動力已不再從事農業卻仍然擁有土地，即便全年拋荒，也不愿意放棄土地，造成農業資源的嚴重浪費。

（二）農村剩余勞動力大規模流入給城市帶來的一系列社會問題

1. 加劇城市嚴峻的就業形勢。目前中國城市約有2 500多萬人處于失業狀態，隨著改革的深入，城市失業人口日趨嚴重。隨著時間的推移，一方面城市勞動力正在不斷降低選擇就業崗位的條件，而另一方面農村進城務工人員正在通過種種就業技能的學習途徑努力提高自己競爭能力。城鄉勞動力對有限就業崗位的直接競爭態勢已經明顯出現。問題的嚴峻性還不止于此。這兩部分勞動力群體中最先相互“碰撞”的，很可能是農村剩余勞動力中年輕力壯、流動性強、具有一定文化基礎的相對強勢群體和城市勞動力中年齡偏大、勞動技能單一、文化素質不高的下崗、待業職工等弱勢群體。就是說，我們面對的不僅是就業崗位的供不應求，更嚴重的是，我們還將面對如何協調不同社會群體利益的問題。

2. 加大城市基礎設施建設的壓力和管理難度。大規模的農民無序地流入城市，增加了城市基礎設施諸如公交、住房、供水和醫療衛生設施的運轉負荷；也給城市的規劃、建設、環境、交通、戶籍、教育、治安、市容、計劃生育等提供難題，容易誘發城市病；流動人口急劇增加在一定程度上給城市人口管理與社會治安管理造成困難，由于勞動力流動帶有盲目性和無序性，外地人口進入發達地區的城市后，在其就業需求得不到滿足、沒有可靠收入來源的情況下，易產生犯罪動機和行為。

3. 農民工權益保障問題日益突出。（1）民主政治權益難以實現。農民工進入城市，各種應該享有的政治權（選舉權、參政權等）卻滯留在鄉村。他們沒有自己的政治代表，沒有利益代言人，沒有直接的表達渠道，在某種程度上在城市社會中處于集體失語的地位。（2）經濟權利屢遭侵害。城市對農民工歧視（這種歧視具有體制性、普遍性）和勞動監察執法不力導致拖欠、克扣農民工工資的現象時有發生。同時，由于農民工不是城市居民，因而他們無法享受城市居民所能享受的醫療保險、失業保險、養老保險、工傷醫療保險等等社會保障。（3）子女缺乏平等的教育權。目前城市對外來工子女教育沒有明確的管理主體和責任人，也缺乏專門為其服務的社會體系，農民工子女求學面臨困難。城里的公辦學校不愿意接納農民工子女，對這些孩子設置了過高的門檻；一些自主辦學的農民工子弟學校由于缺乏政府支持，在師資、衛生、安全等方面達不到國家標準。作為即將在城市中占據不可忽視的角色的“第二代移民”，他們的前途令人堪憂。

（三）“失地綜合癥”和“城中村”——城郊農民的尷尬

在城鎮化推進農村剩余勞動力轉移的進程中，城郊農村土地大規模被征用，農民賴以生存的土地越來越少，由此產生出以“四難”為主要特征的“失地綜合癥”：一是難就業。目前30%失地農民難以找到固定工作，難有固定收入來源，更難融入城市社會。二是難創業。城郊農村因土地被征用而積累了一定的土地征用款，集體資本迅速增加，但受城市總體規劃和用地的控制，生存空間和發展用地極少，集體資產投資出路少，資金管理風險大，集體資產難保值更難增值。三是難保障。目前城郊農村的社會保障模式基本上是以村級集體經濟為依靠、以福利為特征的村級辦保障的老辦法，統籌層次低、抗風險能力弱、穩定性差，操作缺乏科學性和規范化。四是難發展。城郊大規模、快節奏的征地拆遷對村民的生產生活沖擊極大，引起農民“厭農”情緒，部分農民甚至“坐吃山空”，引發出諸多不穩定因素，嚴重阻礙了經濟發展。

四、制定相關配套措施，多管齊下解決問題

（一）采取科學方法解決當前農業勞動力素質下降問題

1. 在總量不變的情況下，調整高素質農業勞動力在農業與非農業的分布。要通過制定宏觀的農業勞動力轉移計劃，有步驟地進行農業剩余勞動力轉移，科學確定調整農業勞動力轉移的數量、年齡結構、文化結構和地區結構，通過農業勞動力流量的變化來逐漸沖消存量所存在的問題，減少農業剩余勞動力快速轉移對正常的農業生產造成的消極影響。

2. 提高當前農業勞動力整體素質，通過整體水平的提高來解決農業勞動力素質下降問題。（1）鼓勵高素質的農業轉移勞動力回流，通過他們的示范效應和帶動效應以部分帶動整體，最終提高農業勞動力的素質。（2）政府應加大對農業技術推廣的投入，推進農業機械化和現代化改造，通過農業機械的普遍使用和大規模農業技術培訓，提高農業勞動力的技術水平和勞動生產率，從而彌補農業剩余勞動力快速轉移造成的暫時的農業勞動力短缺。（3）鼓勵各種組織對農民進行技術培訓，特別是要扶持各種形式的農業合作經濟組織，充分發揮他們在農業產前、產中、產后的積極作用。

（二）通過政府和市場兩條渠道解決農業資源閑置和破壞問題

1. 健全各類農業相關產權交易市場，為農業閑置資源創造寬松的市場交易環境，通過市場買賣雙方的博弈來決定市場價格，最終解決農業資源閑置問題。

2. 制定政策措施，解決農業資源閑置和破壞問題。一是“打”的政策。各級政府要制定嚴厲的懲罰制度，對造成農業資源閑置和破壞的責任人進行經濟處罰，并責令其承擔責任，從而減少和杜絕閑置和破壞農業資源現象的發生。二是“拉”的政策。各級政府要制定農業資源管理的相關辦法，鼓勵農業閑置資源的轉租，保證轉移農業勞動力管理和使用好自己的農業資源，避免閑置和破壞。

（三）農村剩余勞動力向城市遷移，應當有計劃地進行輸出

城市的承受力是制約農村剩余勞動力轉移不可忽視的因素。農村剩余勞動力轉移時，應當考慮輸入地區的經濟發展類型，盡量向勞動密集型或第三產業發達的城市轉移。在進行勞動力轉移時，唯有逐步地、有序地分流，才會促進勞動力的流動與穩定，有效地避免農村勞動力進入城市變成新的貧民階層。同時，各級政府要關注農民工的各項權益，努力為他們提供同城市居民相同的待遇，共同享受城市發展的成果。

（四）加快城鄉經濟融合步伐，努力解決“失地綜合癥”和“城中村”問題

“失地綜合癥”和“城中村”的形成，表面上是由于外生型城市化的發展，其深層原因則是城鄉二元結構：二元戶籍管理制度、二元土地制度、二元行政管理制度、二元社會保障制度。因此，要解決這兩大問題，就要在解決城鄉二元經濟結構問題上下功夫，增進城鄉經濟的融合度。要從各方面進行制度創新，促進城鄉社會管理的接軌。

1. 打破城鄉分割的二元化戶籍制度，實現城鄉統一的身份管理。

2. 按照科學發展觀的要求，加強對城市的發展和建設的前瞻性預測，做好將納入城市范圍的鄉村建設規劃，促進城鄉規劃和建設的協調發展。

3. 實現城區向農村拓展與農村向城區滲透的互動、城鄉發展與安置就業的互動。在培育城區支柱產業及培育特色農業產業中，充分吸納農村富余勞動力和城區失業人員就業與再就業，促進城鄉間人員的交往與流動。

4. 積極探索建立統一規范的社會保障機制，把“村改居”后的農民統一納入到城市保障體系中，把原來的農村大病統籌基金轉入醫保基金，讓“農保”轉為“社保”。

5. 提高農民向市民轉變的素質和能力，促進城鄉居民共同全面發展。只有提高科學文化素質和職業技術水平，才能有效地拓寬就業空間，才能真正融入現代文明。

責任編輯：涵育