“福利分房”輪回

16年房改且行且停，如今在復雜的利益平衡中，各種“準福利分房”改頭換面重新登場，房改在進退之間走了一個輪回，下一步將邁向何方？

11月23日，是北京國務院某機關公務員經濟適用房“定向配售”大排隊最后一榜的公布截止日。在機關辦公大廳一樓的公告欄前，人頭攢動；25套正科級以上新住宅、即將遷居者的騰退房、歷次配售的剩余房，以及一個長長的打分名單，正在接受全體機關成員最后的審視。

配售方案和打分規則紛繁復雜。除去正常的工齡職級分數，還有五花八門的附加分項目，諸如義務獻血、歸僑或港澳臺胞、援藏援疆、赴外地掛職鍛煉等等。為了競爭最后微妙的加分，辦公廳行政管理處的電話鈴聲此起彼伏。

這并不是北京獨有的現象，這幕情景人們既熟悉又陌生。它類似于計劃經濟年代隨處可見的“分房大戰”，也曾在1998年國務院啟動新一輪房改后，一度逐步淡出人們的視野。然而，福利分房的“末班車”從未真正駛進站臺，在當年朱镕基總理鄭重宣布 “停止福利分房”后的八年間，福利分房又在逐步重演。

目前，在北京，在全國各地，不僅黨政機關在為公務員建造“公務員經濟適用房”，軍隊、大專院校、科研院所、文化團體、衛生機構乃至大型國有企業，都在想方設法大搞“自建住房”。這些外觀漂亮、價格低廉的住房，并不向社會公開出售，其指標只在單位內部進行“分配”——這種住房分配方式，又被人們統稱為“集資建房”或“單位自建經濟適用房”。

2006年8月，建設部聯合監察部、國土資源部發布《制止違規集資合作建房的通知》（下稱196號文），嚴辭叫停黨政機關集資建房。但是，在“福利房”巨大的誘惑面前，“叫停”之舉仍然面臨嚴峻的挑戰。

“福利”在何處

其實，“集資建房”或“單位自建經濟適用房”并非今日涌現的新概念。早在1998年新一輪房改啟動時，改革設計者在提出住房貨幣化目標的同時，即提出可以“發展集資建房和合作建房”，以保證大多數中低收入家庭的住房需求。

始料未及的是，這個善良愿望卻在政策的不斷演變中，開始被不斷膨脹的部門利益所置換，發展成今日龐大的“準福利房”，竟會撼動房改的根基。

記者采訪得知，這類住房的共同特點是：基本由擁有國有劃撥土地的單位籌建，通常被冠以“集資建房”、“單位自建經濟適用房”之名，或者定性為“委托代建”、“合作開發”的單位自用住宅，均屬于經濟適用房的范疇，并享受有關優惠政策，但并不通過市場渠道供應。

曾參與最初經濟適用住房制度創立的原國家房改辦主任張中俊指出，無論是集資建房還是單位自建經濟適用房，其玄機均在于可以以劃撥形式，取得零地價國有土地。這之中往往包含了不合理的特權。

據建設部人士介紹，當初規定，合規的集資建房的房價不得計入利潤成分，經濟適用房的利潤不得超過3%。此外，單位自建房使用劃撥土地還可享受免交土地出讓金和大部分稅費等針對經濟適用房的特殊優惠。因此，這類住房的價格自然遠低于市場商品房。目前北京三環路之內的單位自建房，內部銷售價格一般在每平米5000元上下，而同等地段新建商品房，正常售價每平方米早已超過了1萬元。

在北京，面向社會公開出售的經濟適用房，基本上位于位置偏僻的遠郊區。根據2005年、2006年的供地計劃，目前少量經濟適用房地塊都在五環路以外，四環以內早在幾年前就已停止向公開出售的大規模經濟適用房供地。而上述“集資建房”另一誘人優勢，是總能占據城市的黃金地段。以北京為例，一些國家部委自建經濟適用房，多位于二環路近側。靠近釣魚臺國賓館附近的二里溝、三里河，靠近長安街的西便門真武廟二條，甚至北海周邊地區，都分布著國家黨政機關內部銷售的自建住宅。

這些住房建好后，分配方式一般是將全單位所有職工按照住房情況、工齡職級等綜合因素分別打分進行大排隊，排名靠前者具有優先選房權，購新房、退舊房。在房改政策規定的職務級別限定的標準內，住房售價可以按照有關成本維持在規定的成本價水平。

這種方式貌似“公正”，并不違反房改政策。但記者采訪獲知，例如上文提及的某機關25套處級“公務員經濟適用房”，配售時按照經濟適用房標準核定基準房價僅4000余元。可是，每一套住房建筑面積都超標大約10至40平米，這些超標面積只需按照當地政策補繳一定的差價。故此，那些土地和資金比較充裕的單位，便設法給職工多“分配”面積，其背后隱含的巨大利益自然就悄悄流入個人手中。

表面上，集資所建住房的權屬按出資比例確定，個人按房價全額出資的擁有經濟適用房產權；個人部分出資的，擁有部分產權。但在不少城市，這類產權關系混亂的單位自建房上市出售卻基本沒有障礙。

據記者查詢，一些地區的有關文件公開稱，要為這類住房的上市“創造條件”。由于這類住房與正常渠道的商品住宅和經濟適用房存在巨大價差，在某些城市僅轉手一個購房指標，便可獲利數萬元甚至數十萬元。在對這類住房上市交易規定較為嚴格的城市和單位，一些個人亦可通過出租的方式獲益。記者在北京某房地產網站上看到，國務院機關事務管理局為公務員統一興建的新海苑小區，已經有人公開叫價出租和出售剛剛購得的新房。

中國社科院經濟所學者汪利娜在接受《財經》記者采訪時指出，單位自建住宅價格與商品房懸殊，供應方式與一般經濟適用房迥異，帶有較濃的福利色彩。加之有些單位住房分配雖“商品化”了，但與住房相關的支出，包括冬季的取暖費和小區的物業費、班車費等大頭支出，仍由單位負擔。這樣的職工住房仍處處體現單位福利，有違于當初房改“貨幣化、社會化、市場化”的初衷。

據建設部住宅與房地產司官員透露，根據他們的調研，除少數的確住房困難的單位和地區，絕大部分單位的“集資建房”的結果，是全體職工普調大房、分二套房。由于各單位、部門實力不同，“集資建房”不僅加大了這些部門和社會的不公平，也使得部門與部門之間的不平衡逐步加大。

以“經濟適用房”的名義

回顧以往，如今房改曲折乃至反復，都可以在當年不完善的政策中找到端倪。

單位自建住宅之所以能夠享有今日種種便利和優惠，肇因于當年住房制度改革的政策，為若干“住房困難群體”預留了特殊的空間。

1998年，國務院發布了被看作“住房制度改革綱領性文件”的23號文。23號文提出了住房分配貨幣化的改革目標，要求在全社會范圍內停止實物分房，在全國范圍內建立新的住宅供應體系，包括高收入者購買和租住商品房、向中低收入供應經濟適用房、向最低收入者提供廉租住房這三個層次。據此，經濟適用房成為國家住房供應體系的主體之一。

或許是考慮到要保證大多數中低收入家庭能夠住得上房，23號文在“采取扶持政策，加快經濟適用住房建設”一節中，加入了“在符合城市總體規劃和堅持節約用地的前提下，可以繼續發展集資建房和合作建房，多渠道加快經濟適用住房建設”的內容。

一些國有企業首先納入這項政策的考慮范圍。建設部住宅與房地產業司有關人士告訴記者，這一安排，是考慮到一些位置相對偏遠獨立的大型工礦區職工住房困難，又沒有能力按照房改精神發放住房補貼，故此允許其利用自有劃撥土地集資建房解決困難。

但政策一旦開了口子，其后的發展就不是政策設計者能夠掌控的。不久，大批事業單位被列入“住房困難”的照顧目標。1998年9月，在停止實物分房的房改文件之外，國務院辦公廳轉發了一份《建設部等部門關于支持科研院所、大專院校、文化團體和衛生機構利用單位自用土地建設經濟適用住房若干意見》，這一文件大大拓寬了單位自建住宅的對象和范疇。

文件要求地方各級人民政府各有關主管部門，要高度重視科研院所、大專院校、文化團體和衛生機構職工的住房問題，同時計劃、建設、規劃、土地、銀行等部門要簡化辦事程序，積極支持這些單位自建經濟適用住房。

文件提出了相當具體的扶持政策，其中包括申請用地變更登記，免收土地出讓金；減免各類行政事業性收費；只要項目具備開工建設條件，單位實際投入的自籌資金達到項目投資的20％，且已落實購房對象，國有商業銀行可發放住房建設貸款。文件還指出，科研院所、大專院校、文化團體和衛生機構自建經濟適用住房，應當按照房改政策向職工出售。

次年，國務院辦公廳及中央辦公廳又下發“廳字10號文”，將在京中央和國家機關也納入單位自建住宅的政策許可范疇。這一文件雖肯定了23號文停止住房實物分配，進行住房分配貨幣化的大方向，同時又提出了在京中央和國家機關住房供應要經歷 “過渡時期”。文件一方面指出要逐步實行住房供應社會化，一方面表示，“近期在京中央和國家機關職工經濟適用住房供應多渠道并存”。

據此，中央在京黨政機關公務員住房供應渠道有三：一是在一定時期內，國管局、中直管理局可統一組織建設經濟適用房，按建造成本價向在京中央和國家機關職工出售；二是有建房土地和對擁有產權的危舊住宅小區進行改建的單位，在符合城市規劃的前提下，經有關部門批準，近期可利用本單位現有土地自建住房，按不低于同等地段經濟適用住房的價格向本單位職工出售；三是支持職工購買北京市向在京中央和國家機關職工提供的經濟適用房。

到目前為止，建設部有關人士表示，對于在京中央和國家機關的職工，除了可以選擇購買市場上的經濟適用房或者商品房外，購買單位集中自建的經濟適用房，目前仍是主要的住房供應途徑（參見《財經》2003年第23期“北京‘經濟適用房’雙軌運行”）。

經此政策演變，口子越開越大。各地區有條件的單位部門爭相仿效，越來越多的“住房困難”群體搭上了單位自建住宅政策的快車。

在大部分地區，計劃自建住宅的單位需要的只是一紙建房方案，省卻了一般經濟適用房或者商品房“拿地”的諸多麻煩。只要將方案報當地房改辦審批，有的地區需經市政府特定部門或者市長辦公會討論，批復后即可開工實施。上自中央黨政機關，下至各類事業單位和地方國企，單位集資建房和自建住宅始終得以在各地經濟適用房年度計劃當中，保有可觀的份額。

據了解，在北京，單位自建住宅的規模在經濟適用房總體規模中，占有三分之一的高比例。甘肅省近年來建設的1500萬平方米經濟適用住房中，由各級政府組織建設的達300萬平方米，80%左右是以集資合作建房形式建設的。

遲到的禁令

事實上，盡管這些年來中央推動房改的決心未曾動搖，但在種種政策變通下，當年房改的方向和目標日漸模糊不清。至2003年，不同種類的以經濟適用住房名義報批立項、由單位自行建造并定向出售的住房，逐漸形成規模，出現了一個不小的高潮。

也許是看到了集資建房的種種危害，2003年，國務院發布《關于促進房地產市場持續健康發展的通知》，開始對“集資建房”進行規范。該文件提出，集資、合作建房是經濟適用住房建設的組成部分，其建設標準、參加對象和優惠政策，按照經濟適用住房的有關規定執行。任何單位不得以集資、合作建房名義，變相搞實物分房或房地產開發經營。

此后，一些地方在2004年前后陸續發文叫停集資建房。

但一位地方房改辦工作人員告訴記者，有能力進行集資建房的單位非權即勢，只要政策上沒有完全杜絕單位自建經濟適用房或者集資建房的口子，“擦邊球”必然照打不誤。事實上，種種名目的“集資建房”和“單位自建經濟適用房”一天都沒有停止過。

今年8月，建設部聯合監察部、國土資源部終于發布196號文，嚴辭叫停黨政機關集資建房。該文件出臺時，各地尚有不少項目正焦急地等待批文，而正在籌劃醞釀中的樓盤更無法統計。

8月底至今，山西、新疆、甘肅、福建、重慶、河南等地陸續轉發三部委停止審批黨政機關集資建房項目的禁令，并出臺了清理違規集資建房的實施細則。動員大會頻頻召開之際，停止審批的生死線如何劃斷，在建工程如何清理，利益攸關者仍在觀望。

但從文件本身和各地實施細則看，嚴令禁止的僅僅是196號文發布日8月22日之后對黨政機關集資建房項目的審批；對已審批的項目而言，生存空間其實仍相當寬松。

已審批的項目分為兩種情況：一是已審批但未取得施工許可證的集資合作建房項目。對此，文件要求有關部門重新進行審查，不符合2004年頒布的《經濟適用住房管理辦法》和房改政策的，則取消集資合作建房項目開工建設的特殊優惠。

另一種是已開工建設的集資合作建房項目，文件要求重新審查項目供應對象、面積標準和集資款標準。對住房面積已經達到當地規定標準等不符合參加集資合作建房條件的職工，取消其資格。對雖然符合參加集資合作建房條件，但住房面積超過當地規定的，按照當地住房面積超標處理辦法執行。

對于既成事實的審批，根據196號文，至少從形式上重新進行項目審查已經成為必要的程序。但據記者了解到的情況看，執行審查的“房地產管理（房改）部門和有關部門”目前的主要工作，正是為大量所謂的集資建房項目和參與集資建房資格的合法化積極“尋找依據”。即便是對于符合參加集資條件但最終面積超標者，所謂“按照當地住房面積超標處理辦法執行”，其實也只需對超標面積按照所謂的市場價補交一些差額。而對于更多已經建成并分配使用的集資建房，196號文并未提及。

除集資建房，單位自建經濟適用房仍有著合法的面目。在黨政機關外，還有大批國有壟斷企業和享受財政撥款的高等院校、科研院所等均是享受這些非商品住宅特殊政策的主體。對于這些單位和企業的自建住宅建設，有關政策只強調規范審批而并不叫停。

顯然，對于196號文未來的效果，人們并不看好。許多學者對如今價格居高不下的房地產市場表示擔憂。

他們指出，目前通過市場途徑“招拍掛”取得的土地，尤其是商品房用地，在土地總體供應量當中只占很小的部分。大量工業用地和基礎設施用地零地價或者以較低地價通過非市場化方式轉讓，單位自建住宅用地正屬于這一范疇。這扭曲了正常的土地供給和價格，破壞了市場秩序。而隨著房地產價格的持續上漲，住房供應體系的“商品房－經濟適用房－廉租房”三支柱設計破滅，只剩下兩極：強勢者享受“準福利分房”，弱勢者購買高價商品房。

汪利娜認為，中國住宅市場的核心問題在于住宅供給體系的不完善，這表現在三個方面：第一，存在大量無須交納或者只需交納少量土地出讓金的非商品住宅供給；第二，商品住宅供給在總量上增速慢于潛在需求的增速，在結構上中、小戶型住宅供給相對匱乏；第三，住宅公共政策體系尚未建立，經濟適用房制度存在嚴重缺陷。在這種供給結構下，需求必然受到嚴重扭曲。

她分析，要合理解決住宅供給方面存在的問題，首先需要進一步推動市場化改革，逐步取消以各種名義建設的非商品住宅。

而對于房改的前途，專家學者更是憂心忡忡。原國家房改辦主任張中俊指出，單位集資建房借助特權之手，強化了部門利益，損害了社會公平，滋生了腐敗。“準福利分房”的政策通道不能徹底截斷，住房制度商品化貨幣化的改革便無法步入正軌。

在中國進行的各項改革中，房改是啟動較早的一項。由于選擇了漸進之路，16年的房改步履緩慢，且行且停；如今在復雜的利益平衡中，各種“準福利分房”改頭換面重新登場，房改在進退之間走了一個輪回，下一步將邁向何方？