“退牧還草”工程實施中面臨的問題與對策研究

一、實施“退牧還草”工程的現狀

我國有豐富的草原資源，草原總面積為4億多公頃，居世界第二。作為我國陸地生態安全的重要屏障，草原在調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙等方面發揮著重要作用。近幾十年來，由于自然因素和人為因素，我國草原生態系統受到嚴重破壞，草原大面積沙化、退化和荒漠化。草原生態環境的日益惡化，不僅制約著草原畜牧業發展，影響農牧民收入的增加，而且直接威脅到國家的生態安全。

面對如此嚴峻的生態危機，國家從2003年開始啟動了“退牧還草”工程，它是繼“退耕還林”工程之后的又一重要舉措，是實現可持續發展戰略的重要任務，是國務院實施改善西部生態環境的重大基礎工程。它的主要內容是通過建設圍欄，實行禁牧、休牧和劃區輪牧，使退化草原休養生息、恢復生態。自2003年以來，國家已安排“退牧還草”工程建設任務2.9億畝，投入中央資金42.2億元。目前已完成工程建設任務1.9億畝。工程涉及內蒙古、四川、云南、西藏、青海、甘肅、寧夏、新疆等8個省區和新疆生產建設兵團的116個縣（旗、團場），主要在內蒙古東部退化草原區、蒙甘寧西部荒漠草原區、青藏高原東部江河源草原區和新疆北部退化草原區四大片區實施。

“退牧還草”項目經過三年多建設，取得了顯著成效。寧夏自實施“退牧還草”工程以來，截至2005年，900多萬畝天然草原面積得到了有效保護，其中干草原、荒漠草原、草原化荒漠的植被蓋度分別增加了50%、20%、25%。新疆到2005年完成退牧還草4060萬畝，草原生態明顯好轉。西藏也完成930多萬畝草原面積，并計劃在2010年前，禁牧、休牧1.12億畝。內蒙古到2005年累計實施退牧還草8698萬畝，使天然草原得到休養生息，植被覆蓋度提高9.5%，草群平均高度提高68.2%，干草產量提高25.3%，草場內優質牧草比例有所提高，一些幾乎絕跡的牧草如蒙古冰草、羊草等開始出現。

二、“退牧還草”工程實施中存在的問題

“退牧還草”工程的實施使我國草原生態環境有了很大的改善。但是，“退牧還草”工程是一個新生事物，沒有經驗可以借鑒，工程的實施產生了許多問題，這些問題表現為：

（一）農牧民畜牧業生產成本明顯增加

“退牧還草”政策的實施，使草原畜牧業的生產方式發生很大變化，農牧民生產由傳統的粗放式經營轉變為集約化經營，加大了農牧民的生產成本。

以內蒙古為例，政策實施前，由于農牧民有自產飼草料的投入，外購飼草料投入僅為2210元；政策實施后，草場被禁牧、休牧，農牧民的草場減少，牧民實行舍飼、半舍飼經營，購買飼草料迅猛增長到18000元，上漲幅度為8.14倍。除此之外，其他生產費用也在上漲，如棚圈折舊和水電費、燃料費、防疫費的漲幅分別為1.83、1.20、4.0、1.45倍。

（二）農牧民缺乏各種現代科學技術

首先，他們不懂得科學喂養牲畜的技術，缺少舍飼圈養的經驗，由于喂的飼料單一使得牲畜厭食，體質下降和體重減輕；其次，缺乏種植優質牧草的技術，造成了草產品生產良種化程度低、經營粗放、成本高，使草場的飼草含量達不到最優配置。如內蒙古的人工草地保有面積雖然達到了4000多萬畝，但單位面積產量并不高，仍屬于廣種薄收。由于農牧民居住分散和文化水平低，農科站的科技推廣難度很大。

（三）經濟補償兌現不及時、不到位

我國對農牧民進行財政補貼和飼料糧補貼時，由于某些地區執行過程中的紕漏，導致經濟補償出現偏差。例如今年審計署對內蒙古、甘肅、寧夏、青海和新疆等5省（區）和新疆生產建設兵團2002~2004年“西部地區天然草原退牧還草”項目進行了審計調查，發現地方財政實際到位配套資金僅3029萬元，占配套資金計劃的8%。在工程實際建設中，多數市縣要求農牧民投工投勞以抵頂配套任務，有的還向農牧民收費作為配套資金。甘肅、新疆、青海和內蒙古等4省（區）飼料糧補助發放進度遲緩，截至2004年底，應向農牧戶發放3.94億公斤，實際僅有0.89億公斤發放到戶，未發放到戶3.05億公斤，占77%，影響了牲畜越冬。少數地方滯留項目資金4068萬元，擠占挪用項目資金6462萬元。“退牧還草”項目實施的旗縣大多數是國貧或區貧的地區，牧民減少了賴以生存的草原，如果得不到政府的支持，會嚴重挫傷其實施“退牧還草”項目的積極性。

（四）農牧民素質低，轉移剩余勞動力緩慢

牧區大多數企業從事農副產品初級加工，規模小，生產水平低下，吸納剩余勞動力的能力很弱。而農牧民文化程度普遍較低，受傳統習慣影響，轉產、外出打工主動性不強，不適應農業勞動力向非農產業轉移的需要。據統計資料顯示，在內蒙古的農村勞動力中，小學及以下文化程度占勞動力總數的39.4％，高中及以上文化程度僅占12.5％，在掌握先進生產技能方面存在障礙。特別是面對城市就業的壓力，農牧民更顯得缺乏競爭力，不僅造成外出就業困難，而且外出務工只能隨波逐流，以出賣“苦力”為主，而在技術要求高的行業和崗位就業人數極少，收入只有技術人員的一半甚至更低。

三、應對措施

（一）增加農牧民收入，調動牧民發展“生態畜牧業”的積極性，走可持續發展的道路

正所謂“治標還需先治本”。受資源稀缺性和生產條件的限制，牧業經濟效益低，牧民普遍貧困，人均收入大幅度低于當地農民。人們之所以不惜以破壞草原為代價過度放牧，進行資源開發，原因即在于：牧民的個人利益最大化和政府的尋租行為的驅使。他們為了改變自己的生活狀況和工作狀況，無序地競相開發草原，并且加快對草原資源的掠奪性開發，導致草原資源枯竭。如果能從農牧民增收的角度考慮，認識到弱勢利益主體的貧困化是草原生態系統退化的主要原因，協調草原生態治理與牧區脫貧致富之間的關系，會更有效地調動農牧民保護和建設草場的積極性，使“退牧還草”政策順利實施。

（二）加快人工種草、舍飼、半舍飼技術推廣與培訓步伐，提倡科學飼養管理

實施禁牧舍飼后，飼養成本相對提高，短期內一定會影響牧民收入。為此，科研部門應加大科研力度，加強草原科技的研發，積極建設高產人工草地和飼草料基地，增加飼草料產量，加快新技術和新品種的引進，促進舍飼、半舍飼技術推廣與培訓步伐。在人工草地種植、青貯飼料加工研制和科學飼養的技術上予以重點支持，使廣大牧民盡快適應舍飼和半舍飼這種集約型飼養方式。建立信息流通網站，為牧民發展生產提供信息支持，促進牧戶生產經營方式的轉變。

（三）加快牧區草業、畜牧業產業結構調整，提高勞動生產率

“退牧還草”是一項系統工程，要使牧戶積極推行政策的實施，實現長期的草原生態效果，必須進行產業結構調整，加快草業、畜牧業的產業化進程。一是根據國內外市場的需要，結合本地區的實際情況，按照比較優勢的原則，調整和優化草畜結構；二是依靠科技努力改造傳統的養殖技術和方法，提高質量和數量；三是大力發展草畜產業化經營，在特色產品上開發養殖業和加工業，大力推廣牧草加工技術、高效種植技術、現代奶業技術等，帶動相關產業的興起，在安全、綠色和標準化生產的前提下，做出品牌，做出規模，做成大產業。

（四）正確、合理地引導農牧民剩余勞動力的轉移問題，確保農牧民的長遠生計

“退牧還草”工程涉及廣大農牧民的切身利益。政府應加強對農牧民的勞動技能和職業技能培訓，引導群眾從事第三產業，解決草地禁牧、休牧后牧區勞動力轉移的問題，有效調動農牧民保護和建設草場的積極性。而勞動力的合理流動，不僅能增加農牧民的收入水平，也有利于農牧業的發展，更有利于非農產業的發展。當地政府應該積極為牧民提供多種致富門路，有效地引導該區產業結構的調整，落實產業轉型過程中所需的啟動和發展資金，盡快實現退牧地區的產業轉型。

（五）實施生態移民工程是農牧民脫貧致富的良好途徑

從當前“退牧還草”政策中生態移民工程的實施和推進情況來看，生態移民工程無疑是解決民族地區生態退化和農牧民生活困難的最佳選擇，能實現地區生態效益和經濟效益的雙贏。實行生態移民、進行相應的封山綠化是我國民族地區進行生態環境保護的長遠需要和治本之策，也是改善我國民族地區廣大農牧民的貧困生存條件、提高他們生活質量的現實要求。可以說，生態移民工程是從根本上解決民族地區生態貧困人口和生態環境惡化這兩個制約地區經濟發展的關鍵問題之間矛盾的最佳選擇。

（六）加強政府對“退牧還草”政策的執行力度，加大政府的支持力度，促進牧區經濟社會綜合發展

各級政府應給予重點支持，并逐年加大其投資力度；充分調動各方積極性，廣辟資金來源；加大交通、灌溉、電力等基礎設施的國家投入，對牧戶草地圍欄、草料加工機械、倉儲設施、棚圈、水井等投資成本較高的基礎設施予以適當補貼，提高牧民進行生態建設的積極性。對于在“退牧還草”工程實施中起消極作用的因素，政府應堅決抵制，加強監督政策執行的情況，包括政府補貼是否落實到農牧民手中，防止政府的補貼被截留、貪污和徇私舞弊行為以及銀行貸款政策執行的狀況等。對于破壞草原的行為，要加大懲罰力度。不遵循政策規定，私自放牧和偷牧的應根據草原法進行相應的經濟處罰。嚴格進行禁牧休牧制度，發動群眾進行相互監督，保護“退牧還草”者的合法權益，鞏固“退牧還草”成果，改善生態環境，促進牧區畜牧業生產方式的轉變。

總之，要使“退牧還草”這項政策有良好的預期，必須以人為本，加大草原基礎設施投資力度，為實施“退牧還草”工程的牧民的生產、生活提供保障，加快牧區草業、畜牧業的產業化進程，建立新的經濟生態效益平衡機制，從根本上緩解草原壓力，持續鞏固“退牧還草”政策，培育和完善牧區市場體系。以生態效益為主，統籌人與自然的和諧發展；經濟效益和社會效益相結合，實現草原植被恢復與產業開發、農牧民增收的有機統一，促進經濟社會全面協調可持續發展。

（作者單位：內蒙古農業大學）