以下犯上：踐行法治關鍵一步

適當、合法地延展司法對行政的審查廣度和深度，能夠為社會大眾所接受，也不致顛覆和沖擊現有的制度框架。

[案例]

鎮政府狀告縣、市政府

2005年4月，家住鄲城縣城關鎮的原縣人大副主任張顯榮向鄲城縣國土資源局提出土地確權申請，認為城關鎮政府招待所的土地使用權屬于自己而不是鎮政府。后歷經數月調查、取證，并經召開聽證會，縣政府下發了一份《鄲政土（2005）75號》文件，即《關于張顯榮與城關鎮人民政府對城關鎮招待所土地權屬爭議的處理決定》。該處理決定確定，張顯榮享有爭議土地的使用權。鄲城縣城關鎮政府對該處理決定不服，2006年2月5日，鄲城縣城關鎮政府領導通過無記名投票方式決定對處理決定提起復議。2月6日，城關鎮政府向周口市政府遞交了復議申請書。5月23日，周口市政府以“超出復議時效一天”為由作出“行政復議案件終止通知書”。鄲城縣城關鎮政府對復議結果不服，7月12日，鄲城縣城關鎮政府將周口市政府告上法庭，要求市政府撤銷終止裁定，并依法作出行政復議決定。與此同時，鄲城縣城關鎮政府還將鄲城縣人民政府同時告上法庭，要求鄲城縣人民法院依法撤銷縣政府的土地確權處理決定。鄲城縣人民法院在立案后以“本案被告系縣人民政府，且第三人系鄲城縣原人大副主任，不宜由基層法院受理”為由，將材料轉至周口市中級法院。周口市法院最終受理了鄲城縣城關鎮政府狀告周口市政府的案件，并于8月28日開庭完畢，將擇日宣判。

[解讀]

法治視野下政府間爭議

解決路徑的拓展

一定程度上，該案開創了我國下級政府狀告上級政府的先河，突破了政府間爭議由行政機關內部處理的傳統窠臼，使得司法機關處理上下級政府間的爭訟第一次成為現實。具體表現在以下幾個方面：

首先，打破了法院受理行政案件的一個傳統的“隱性”禁區。傳統上，我國行政機關間的糾紛，多由行政機關內部解決，此類糾紛被不加區分地統一視為是內部行政管理領域的事項，法院不得介入。這種觀點無疑與現代法治精神和客觀事實不符。法治原則的基本要義在于，法律是調整社會糾紛的基本準則，一切個人、組織的活動必須在法律的控制下展開，受法律的監督和制約，政府行為也是如此。當然，即便是《行政訴訟法》有明文規定，但敢于冒天下之大不韙，“第一個吃螃蟹者”還是需要莫大勇氣和決心的。本案中的城關鎮政府便成功開創了這種“第一例”的先河。該案的提起和被受理，使法條的具體規定得以貫徹，實踐公開驗證了書面條文的可操作性。

其次，符合法治政府的基本要求。該案的提起對城關鎮政府和鄲城縣政府、周口市政府而言，均是一種嚴峻考驗。敢于起訴，固然勇氣可嘉。但能坦然應訴，也不是一件易事。各級政府的這種做法，是對傳統觀念的超越和矯正。下級政府對上級政府“服從”但不“屈從”，上級政府對下級政府“領導”但不“壓制”，在法律框架內依法博弈，這是法治的進步，也符合法治政府的基本要求。本案中，城關鎮政府、鄲城縣政府和周口市政府在發生糾紛時能夠冷靜、坦然求諸于司法途徑解決糾紛，本身就體現了政府領導者尊重法律、相信法律的進步意識。同時，上級政府沒有通過行政手段、人為因素干預司法，使得這種“首例型”案件得以順利立案，更是從一個側面驗證了在我國推行多年的“建設法治政府”進程所取得的成效和進步。

再次，契合“司法最終”的法治原則。“司法最終”原則指一切法律糾紛至少在原則上應通過司法程序及訴訟程序解決，法院對于糾紛及相關的法律問題有最終的裁決權，這是法治原則和自然正義原則的必然要求。臺灣大法官翁岳生曾指出：“人民之權利有無受到侵害，是屬于法律上之爭議，應由法院審理。私法上的權利爭訟如此，公法上之權利爭訟亦然，故實質意義上的法治國家，就是司法國家，任何法律（公法與私法）上之爭訟，皆應由法院裁判，人民亦都有請求法院裁判之權利。此種權利，不可輕予剝奪。”可見，在法治社會，當權利受到侵犯時，通過司法路徑獲得救濟既是一條必然途徑，也是一條最終途徑。本案中，提起訴訟的原告方雖是政府機關而非個人，但是相對于縣政府和市政府而言，鎮政府同樣有自己相對獨立的“權利”，這種“權利”同樣存在被侵犯的可能和風險。根據“司法最終”的法治原則，由此形成的爭訟，理應由法院做最終裁判。本案中鎮政府的做法是明智的，也是合法的。

最后，彰顯法律與行政和諧碰撞的標本意義。司法權和行政權是國家權力體系中兩支重要的力量。探尋權力之間的和諧共處、相互制衡關系可謂是法治發展歷程上的一個經典主題。1989年《行政訴訟法》的頒行，開創了中國法治發展的新天地。老百姓終于可以“叫板”行政機關，行政機關的行為也不得繼續恣意和武斷。然而，法治的發展永遠都是一個緩慢、漸進的過程。“民告官”從“天方夜譚”轉化到今日的“習以為常”，歷經了數十年的艱難歷程，也歸功于無數鍥而不舍、敢于以一己之力挑戰政府權威的探索者和先驅者。如今，首例“官告官”的案件，是否能如同第一例“民告官”案件一樣，開創一種全新的訴訟風氣，拓展一片新的法治局面，尚不得而知。但是，通過這個案例，我們看到了法律與行政在碰撞狀態下依然展現出的一種“和諧”狀態。

[啟示]

倡行法治需要激情與勇氣

在一個倡行法治的社會，誠然需要一套全面、翔實、公平、正義的法律體系。然而，法治的發展和貫徹落實絕不應僅限于此。實踐無數次證明，踐行法治同樣需要的是一種激情與勇氣。當我們為法治的每一次進步，為踐行法治的每一次標志性事件鼓與呼時，我們不能忽略實踐者的內心感受，不能無視他們所承受的壓力和付出的代價。本案中，可以預想，在我們對案件本身的實質意義評頭論足、津津樂道時，處于“風口浪尖”的當事人——周口市政府、鄲城縣政府、城關鎮政府及其領導一定是正在承受著一種前所未有的壓力，甚或是煎熬。對他們而言，可能本是“無心”，卻莫名地成為了關注的焦點。因此，我們認為，無論是媒體、輿論還是相關行政、司法機關，對他們應更多的是給予一種理解和肯定，在討論事件本身的意義時不應過多的糾纏于當事人之所以起訴所存在的“私利”、案件之所以會受理潛在的“上級某些領導的默許和縱容”。

法律與行政和諧共生的制度

框架亟待構建和完善

“有了問題找領導”、“依賴政府、怕打官司”、“官大一級壓死人”的觀點，在中國絕不僅僅存在于普通老百姓的意識里，在政府部門內部、在行政官員的思想里同樣根深蒂固。由此導致在社會糾紛的化解過程中，行政力量占據了無可比擬的優勢。行政機關不僅握有大量的社會糾紛處理權，而且還經常通過“領導批條子”等典型方式，對本屬于司法機關管轄的案件審理予以案外干涉。至于行政機關內部糾紛的處理權，則更是被牢牢攥在行政機關自身手中。對此，一方面，法院因無奈而無能為力；另一方面，下級行政主體因畏懼而不敢有所作為。

這種局面不利于依法行政工作的有效開展，也不利于公民個人權益的有效保障。對行政系統而言，缺少系統外的司法監督，無疑會助長行政的恣意和上級政府對下級政府的“專制”；對民眾而言，也會因所在地政府領導的軟弱和逢迎而蒙受不白損失。一個真正和諧的社會，應是法治發展健全的社會，應是行政與法律和諧共生的社會。司法權對行政權進行適當的審查和制約，是法治社會的基本要求和理想做法。對我國而言，相應的制度設計顯然并不完備，相關主體尤其是行政主體的觀念并未得以扭轉和改進。而且，一個完全符合實定法的案件卻掀起了如此的軒然大波，也說明了我國的法治基礎尚很薄弱，公民的法律意識還停留在初級階段，法治之路依然任重而道遠。

（作者系中國行政法學會常務理事）