城市社區非政府非營利性組織的崛起

摘 要：政府、市場和非營利組織共同構成了社區發展的三大板塊，其中第三板塊即非營利組織的作用舉足輕重，越來越受到廣泛的重視。西方發達國家在實施社區發展計劃中，非常重視非營利組織的作用。我國大連市的“社區服務社”是社區建設的有益試驗。

關鍵詞：城市社區；非營利組織；社區公共服務社；社區發展合作組織

中圖分類號：C912.8

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1605(2006)10-0050-3

作者簡介：葉南客(1960- )，江蘇南京人，南京市社會科學院院長、研究員，主要研究方向為社會問題、社會政策等。

社區非營利性組織的性質特征

在現代社會中，人們的社會活動大致可以包括三大領域，即政治活動領域、經濟活動領域和社會活動領域，與此相適應，人們的社會組織也可以分作三類，即政府組織、營利組織和非營利組織。如果說政府組織是第一部門，營利組織是第二部門，那么，第三部門就是各種非政府和非營利組織的總稱或集合。同樣，在社區建設的過程中，政府、市場和非營利組織也共同構成了社區發展的三大板塊，其中，第三板塊——即非營利組織在社區建設中發揮的作用舉足輕重，越來越受到廣泛的重視，正如彼特#8226;杜拉克在他的《非營利組織的經營之道》中所說：“社區問題的解決之道，就在社區里面。非營利組織就是社區，我們正透過他們來塑造一個公民社會非營利組織，它不但已成為社會的主流，更是其中最不同凡響的一大特點。”中國的非政府、非營利組織還處于萌芽狀態，所以，我們重點闡述社區發展中非政府組織、非營利組織的建設。

非營利組織是指不以營利為目的、主動承擔社會公共事物和公共福利事業的社區中介機構。美國國內收入署對它的定義為：“其凈收益的任何一部分均不得有利于任何私人股東或個人的利益。”相對政府和營利部門或企業兩個部門而言，社區發展過程中非政府組織多半從事社區中的慈善援助，公益信息傳播，社區服務，青年和特殊人群的教育，老年人關照，學術研究，政府監督，社區文化發展和環境保護等工作。如果沒有非政府組織，這些事就得由政府來做，或者由公務員自己來做，或者由公務員組織別人來做。比較起來，由非政府組織來做更好，因為它們都不需要什么權威，而是只要有同情心和耐心就能做好。

民間團體以及所舉辦的非營利服務機構是政府在社區建設和社區服務上的合作伙伴和具體的執行者。他們在政府的組織、協調下獨立地開展社區內各種有償、低償或無償服務工作，以自己的服務爭取政府、社會各界和居民群眾的支持，企業界對社區建設給予了極大的關注，他們不僅為社區捐款捐物，而且主動投資社區事業、直接提供商業性的社區服務。他們認為，參與這方面工作是增進企業在社區里形象的機會。經過幾十年社區發展，工業化國家初步形成了由政府組織、指導與監控，社區組織和民間團體主辦，企業在社區內通過市場機構提供優質服務，以滿足不同人群特殊需求的社區發展運行機制和組織體系，這是歐美等國社區建設的一大特色。根據約翰#8226;霍普金斯大學塞拉蒙教授的理論(1995)，非營利組織有六個基本特征：“正規性”，即具有正式注冊登記的合法身份；“民間性”，即在組織機構上與政府分離；“非營利性”，即不得為其擁有者謀取利潤；“自治性”，即能夠控制自己的活動；“志愿性”，即在其活動和管理中有顯著的自愿參與的成份；“公益性”，即服務于某些公共目的。按此衡量，中國目前符合這6條標準的非營利組織的確不多，甚至可以說是鳳毛麟角。從上述三類組織的情況來看，正規性是必備的條件，作為掛靠單位下屬、不需注冊登記的機構不是獨立的組織；沒有登記注冊的獨立組織是非法組織。而非營利性和公益性則就有了分野，在中國目前的情況下，為了生存，有些非營利組織甚至從事某些營利性活動。至于民間性、自治性和志愿性，則差別更大，從明顯的官方背景和政府色彩到完全的私人性質，形成一個光彩奪目的七色光譜。這是中國非政府、非營利組織的一個重要特征。但無論如何，近幾十年來包括中國在內的世界各國非營利組織大量出現，在國家特別是社區發展過程中已是不可或缺的建設主體，并作為社區結構或管理體系中的重要構件正在發生越來越重要的作用。

非政府非營利性組織在歐美國家社區發展中的結構與功能

歐美各國在實施社區發展計劃的過程中，非政府非營利性組織在其中的重要作用日益突出。現代社區發展的各項服務性工作一般是由非政府、非營利組織具體操作實施的。美國也許是世界上擁有私人基金會和非營利非政府組織最多的地方了。據1997年的統計，它的民間非營利機構已達160多萬家，總資產超過2萬億美元；據1993年的統計，它的民間基金會有37571家之多，總資產為1892億美元。提供的公共服務以及對這些服務提供的資金支持，已經覆蓋了從社區教育、社會工作、社區慈善，到社區環境、公共交通、為弱勢群體提供融資、公益展覽等領域。許多在中國被認為是政府應該做的事情，在那里卻是民間非營利機構的業務。美國的社區非營利組織結構大體分為兩個層次：直接從事公共福利工作的服務機構和專門以資金支持服務機構的贈款機構。服務機構是贈款機構的項目市場，贈款機構是服務機構的資金市場。兩個機構互為對策，相互促進。

美國的非政府非營利組織實際上是一種群眾為實現自己的目標而結成的自我組織。組織中專職人員并不多，除兼職人員外，大量依靠自愿貢獻業余時間的志愿工作者支持日常工作。非政府非營利性組織通常都沒有足夠支付全年開支的固定收入，必須以努力工作的成效爭取社會的援助，所以誰都不敢對工作有絲毫懈怠。遇到社會中出現的問題，群眾不是找市長，而是找非政府非營利組織。政府只需把主要精力放在制定法律法規、依法管理上就夠了，用不著自行興辦和直接管理社會福利、教育、科學文化、醫療衛生等各種機構，所以是真正的“小政府、大社會”。

在美國，非營利部門與政府部門合作的歷史悠久，而且政府部門愿意與非營利部門保持密切聯系，并創造機會擴大這些聯系。在美國的社區建設中，公共部門投資于加強社區組織的能力建設，可持續的社區建設主要通過持續的制度發展包括社區發展合作組織，如社區發展公司、學校和教會等等。公共基金主要用于提高社區組織的組織能力，而不是投資于具體的項目。社區發展公司等已經成為美國社區發展中的重要組織。這些組織享受美國有關條例規定的權利和義務，可以免稅，但不以盈利為目的。

現代美國的社區服務中心項目為由私人支持的非營利組織提供住房設施方面的資助。凡是符合有關規定的都可以申請這個項目資助，受資助的組織必須能夠證明其項目的可持續性和企業精神，并且有決心幫助社區居民成為健康、自立、自強的居民。例如Bloomfield-Garfield合作社是匹茲堡市的一個由三個鄰里成員組成的社區開發組織。這些社區組織的特點是：非營利、會員制。Bloomfield-Garfield合作社提供各種各樣的社區服務，包括編輯發行社區報紙、進行社區房屋建設、吸引企業進入社區、為社區創造就業機會、選舉地方官員等等。

沒有非營利部門的積極參與，紐約市的房屋建設計劃和項目建設很難順利施行。在城市房屋建設和改造中，非營利部門發揮以下幾個方面的關鍵作用：管理和開發房屋交易；代表社區居民并成為他們的代言人；介入社區，并對社區有著深刻了解，可以協助城市有關部門設計和執行有關計劃和項目，滿足社區發展的需要；為社區開發項目提供專家和技術咨詢及監督，并提供必要的確認；滿足社區建設的社會發展需求。

非營利性組織在中國社區建設中的效用試驗

由中國社會科學社會政策研究中心與大連市民政局共同設計并付諸實施的大連市西崗區工人村街道試點最近取得了顯著成效，經總結評估將這個試點組織正式命名為“社區公共服務社”。大連市政府已頒發文件在全市推廣“社區公共服務社”。

該項研究的重點是建立運作于社區之中的社會保障體系。大連市社會保障與其他省市的不同在于，將救助下崗失業群體中的生活困難者作為主要目標納入最低生活保障制度。據統計，截至2000年底，大連市領取最低保障津貼的下崗失業人員有42282人，占低保人員總數的63%，從而初步建立了獨立于企業之外的下崗失業人員的保障制度。但大連市的社會保障制度尚不完善，還存在一些問題：一是下崗失業人員就業狀況變動大，收入無法核查，沒有手段可以剔除領取低保津貼中的隱形就業和隱形收入者；二是這批人在社區中很分散，雖有一定的勞動能力卻因缺乏組織而無處可以發揮，致使這批人生活貧困，精神壓力力。僅對下崗失業人員予以生活保護顯然是不夠的，必須找到幫助這個群體擺脫邊緣地位的新政策思路。社區公共服務社就是為解決這兩個問題而設計的。其做法主要是：由居委會在通過入戶調查、摸清轄區內所有低保對象個人和家庭情況的基礎上，編制有勞動能力的低保人員登記表；在街道和居委會建立社區公共服務社和社區公共服務站，組織有勞動能力的低保人員進行社區公益勞動、公共服務和集體活動；社區公共服務社為社員提供技能培訓、信息交流和互助合作的機會，幫助社員轉變擇業就業觀念和聯系再就業崗位；培養社員的社區責任心和認同感，通過公共服務社的帶動作用，調整和改善社區內的人際關系，促進家庭、鄰里和睦與社會穩定。

社區公共服務社社員除低保人員外，也有主動要求入社的社區居民。該社的性質是非營利性社會公益組織。大連市已將其作為民辦非企業單位登記注冊。社區公共服務社的直接效果：一是促進了領取低保津貼的下崗職工和失業者的再就業；二是有效地強化了社區的低保制度管理，剔除了低保對象中有隱形收入者；三是形成了從事社區公共服務和公益活動的一支職業化隊伍，擴大了社區公共空間，增強了社區凝聚力；四是組織有勞動能力的低保對象參加社區勞動，形成了自動審查低保申請者的政策機制，克服了低收入群體對政府救濟依賴過重的傾向。五是滿足了下崗職工的精神需求，促進了社區成員之間的互助，調整了低保對象與低保制度管理者的相互關系，推動了社區建設。

從實踐看，社區公共服務社主要具有以下作用：是識別低保對象的有效手段；為有勞動能力的低保對象提供就業和發展的機會；為低保人員提供了一個社會支持和社會學習的重要場所；是城市社區建設的一種新的組織形式。

責任編輯：黃 杰