城市社區(qū)非政府非營(yíng)利性組織的崛起

摘 要：政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織共同構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的三大板塊，其中第三板塊即非營(yíng)利組織的作用舉足輕重，越來(lái)越受到廣泛的重視。西方發(fā)達(dá)國(guó)家在實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃中，非常重視非營(yíng)利組織的作用。我國(guó)大連市的“社區(qū)服務(wù)社”是社區(qū)建設(shè)的有益試驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；非營(yíng)利組織；社區(qū)公共服務(wù)社；社區(qū)發(fā)展合作組織

中圖分類(lèi)號(hào)：C912.8

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-1605(2006)10-0050-3

作者簡(jiǎn)介：葉南客(1960- )，江蘇南京人，南京市社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)、研究員，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)問(wèn)題、社會(huì)政策等。

社區(qū)非營(yíng)利性組織的性質(zhì)特征

在現(xiàn)代社會(huì)中，人們的社會(huì)活動(dòng)大致可以包括三大領(lǐng)域，即政治活動(dòng)領(lǐng)域、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域和社會(huì)活動(dòng)領(lǐng)域，與此相適應(yīng)，人們的社會(huì)組織也可以分作三類(lèi)，即政府組織、營(yíng)利組織和非營(yíng)利組織。如果說(shuō)政府組織是第一部門(mén)，營(yíng)利組織是第二部門(mén)，那么，第三部門(mén)就是各種非政府和非營(yíng)利組織的總稱(chēng)或集合。同樣，在社區(qū)建設(shè)的過(guò)程中，政府、市場(chǎng)和非營(yíng)利組織也共同構(gòu)成了社區(qū)發(fā)展的三大板塊，其中，第三板塊——即非營(yíng)利組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮的作用舉足輕重，越來(lái)越受到廣泛的重視，正如彼特#8226;杜拉克在他的《非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)之道》中所說(shuō)：“社區(qū)問(wèn)題的解決之道，就在社區(qū)里面。非營(yíng)利組織就是社區(qū)，我們正透過(guò)他們來(lái)塑造一個(gè)公民社會(huì)非營(yíng)利組織，它不但已成為社會(huì)的主流，更是其中最不同凡響的一大特點(diǎn)。”中國(guó)的非政府、非營(yíng)利組織還處于萌芽狀態(tài)，所以，我們重點(diǎn)闡述社區(qū)發(fā)展中非政府組織、非營(yíng)利組織的建設(shè)。

非營(yíng)利組織是指不以營(yíng)利為目的、主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共事物和公共福利事業(yè)的社區(qū)中介機(jī)構(gòu)。美國(guó)國(guó)內(nèi)收入署對(duì)它的定義為：“其凈收益的任何一部分均不得有利于任何私人股東或個(gè)人的利益?！毕鄬?duì)政府和營(yíng)利部門(mén)或企業(yè)兩個(gè)部門(mén)而言，社區(qū)發(fā)展過(guò)程中非政府組織多半從事社區(qū)中的慈善援助，公益信息傳播，社區(qū)服務(wù)，青年和特殊人群的教育，老年人關(guān)照，學(xué)術(shù)研究，政府監(jiān)督，社區(qū)文化發(fā)展和環(huán)境保護(hù)等工作。如果沒(méi)有非政府組織，這些事就得由政府來(lái)做，或者由公務(wù)員自己來(lái)做，或者由公務(wù)員組織別人來(lái)做。比較起來(lái)，由非政府組織來(lái)做更好，因?yàn)樗鼈兌疾恍枰裁礄?quán)威，而是只要有同情心和耐心就能做好。

民間團(tuán)體以及所舉辦的非營(yíng)利服務(wù)機(jī)構(gòu)是政府在社區(qū)建設(shè)和社區(qū)服務(wù)上的合作伙伴和具體的執(zhí)行者。他們?cè)谡慕M織、協(xié)調(diào)下獨(dú)立地開(kāi)展社區(qū)內(nèi)各種有償、低償或無(wú)償服務(wù)工作，以自己的服務(wù)爭(zhēng)取政府、社會(huì)各界和居民群眾的支持，企業(yè)界對(duì)社區(qū)建設(shè)給予了極大的關(guān)注，他們不僅為社區(qū)捐款捐物，而且主動(dòng)投資社區(qū)事業(yè)、直接提供商業(yè)性的社區(qū)服務(wù)。他們認(rèn)為，參與這方面工作是增進(jìn)企業(yè)在社區(qū)里形象的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)幾十年社區(qū)發(fā)展，工業(yè)化國(guó)家初步形成了由政府組織、指導(dǎo)與監(jiān)控，社區(qū)組織和民間團(tuán)體主辦，企業(yè)在社區(qū)內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)機(jī)構(gòu)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，以滿(mǎn)足不同人群特殊需求的社區(qū)發(fā)展運(yùn)行機(jī)制和組織體系，這是歐美等國(guó)社區(qū)建設(shè)的一大特色。根據(jù)約翰#8226;霍普金斯大學(xué)塞拉蒙教授的理論(1995)，非營(yíng)利組織有六個(gè)基本特征：“正規(guī)性”，即具有正式注冊(cè)登記的合法身份；“民間性”，即在組織機(jī)構(gòu)上與政府分離；“非營(yíng)利性”，即不得為其擁有者謀取利潤(rùn)；“自治性”，即能夠控制自己的活動(dòng)；“志愿性”，即在其活動(dòng)和管理中有顯著的自愿參與的成份；“公益性”，即服務(wù)于某些公共目的。按此衡量，中國(guó)目前符合這6條標(biāo)準(zhǔn)的非營(yíng)利組織的確不多，甚至可以說(shuō)是鳳毛麟角。從上述三類(lèi)組織的情況來(lái)看，正規(guī)性是必備的條件，作為掛靠單位下屬、不需注冊(cè)登記的機(jī)構(gòu)不是獨(dú)立的組織；沒(méi)有登記注冊(cè)的獨(dú)立組織是非法組織。而非營(yíng)利性和公益性則就有了分野，在中國(guó)目前的情況下，為了生存，有些非營(yíng)利組織甚至從事某些營(yíng)利性活動(dòng)。至于民間性、自治性和志愿性，則差別更大，從明顯的官方背景和政府色彩到完全的私人性質(zhì)，形成一個(gè)光彩奪目的七色光譜。這是中國(guó)非政府、非營(yíng)利組織的一個(gè)重要特征。但無(wú)論如何，近幾十年來(lái)包括中國(guó)在內(nèi)的世界各國(guó)非營(yíng)利組織大量出現(xiàn)，在國(guó)家特別是社區(qū)發(fā)展過(guò)程中已是不可或缺的建設(shè)主體，并作為社區(qū)結(jié)構(gòu)或管理體系中的重要構(gòu)件正在發(fā)生越來(lái)越重要的作用。

非政府非營(yíng)利性組織在歐美國(guó)家社區(qū)發(fā)展中的結(jié)構(gòu)與功能

歐美各國(guó)在實(shí)施社區(qū)發(fā)展計(jì)劃的過(guò)程中，非政府非營(yíng)利性組織在其中的重要作用日益突出?，F(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的各項(xiàng)服務(wù)性工作一般是由非政府、非營(yíng)利組織具體操作實(shí)施的。美國(guó)也許是世界上擁有私人基金會(huì)和非營(yíng)利非政府組織最多的地方了。據(jù)1997年的統(tǒng)計(jì)，它的民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)已達(dá)160多萬(wàn)家，總資產(chǎn)超過(guò)2萬(wàn)億美元；據(jù)1993年的統(tǒng)計(jì)，它的民間基金會(huì)有37571家之多，總資產(chǎn)為1892億美元。提供的公共服務(wù)以及對(duì)這些服務(wù)提供的資金支持，已經(jīng)覆蓋了從社區(qū)教育、社會(huì)工作、社區(qū)慈善，到社區(qū)環(huán)境、公共交通、為弱勢(shì)群體提供融資、公益展覽等領(lǐng)域。許多在中國(guó)被認(rèn)為是政府應(yīng)該做的事情，在那里卻是民間非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)。美國(guó)的社區(qū)非營(yíng)利組織結(jié)構(gòu)大體分為兩個(gè)層次：直接從事公共福利工作的服務(wù)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)以資金支持服務(wù)機(jī)構(gòu)的贈(zèng)款機(jī)構(gòu)。服務(wù)機(jī)構(gòu)是贈(zèng)款機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目市場(chǎng)，贈(zèng)款機(jī)構(gòu)是服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金市場(chǎng)。兩個(gè)機(jī)構(gòu)互為對(duì)策，相互促進(jìn)。

美國(guó)的非政府非營(yíng)利組織實(shí)際上是一種群眾為實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)而結(jié)成的自我組織。組織中專(zhuān)職人員并不多，除兼職人員外，大量依靠自愿貢獻(xiàn)業(yè)余時(shí)間的志愿工作者支持日常工作。非政府非營(yíng)利性組織通常都沒(méi)有足夠支付全年開(kāi)支的固定收入，必須以努力工作的成效爭(zhēng)取社會(huì)的援助，所以誰(shuí)都不敢對(duì)工作有絲毫懈怠。遇到社會(huì)中出現(xiàn)的問(wèn)題，群眾不是找市長(zhǎng)，而是找非政府非營(yíng)利組織。政府只需把主要精力放在制定法律法規(guī)、依法管理上就夠了，用不著自行興辦和直接管理社會(huì)福利、教育、科學(xué)文化、醫(yī)療衛(wèi)生等各種機(jī)構(gòu)，所以是真正的“小政府、大社會(huì)”。

在美國(guó)，非營(yíng)利部門(mén)與政府部門(mén)合作的歷史悠久，而且政府部門(mén)愿意與非營(yíng)利部門(mén)保持密切聯(lián)系，并創(chuàng)造機(jī)會(huì)擴(kuò)大這些聯(lián)系。在美國(guó)的社區(qū)建設(shè)中，公共部門(mén)投資于加強(qiáng)社區(qū)組織的能力建設(shè)，可持續(xù)的社區(qū)建設(shè)主要通過(guò)持續(xù)的制度發(fā)展包括社區(qū)發(fā)展合作組織，如社區(qū)發(fā)展公司、學(xué)校和教會(huì)等等。公共基金主要用于提高社區(qū)組織的組織能力，而不是投資于具體的項(xiàng)目。社區(qū)發(fā)展公司等已經(jīng)成為美國(guó)社區(qū)發(fā)展中的重要組織。這些組織享受美國(guó)有關(guān)條例規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，可以免稅，但不以盈利為目的。

現(xiàn)代美國(guó)的社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目為由私人支持的非營(yíng)利組織提供住房設(shè)施方面的資助。凡是符合有關(guān)規(guī)定的都可以申請(qǐng)這個(gè)項(xiàng)目資助，受資助的組織必須能夠證明其項(xiàng)目的可持續(xù)性和企業(yè)精神，并且有決心幫助社區(qū)居民成為健康、自立、自強(qiáng)的居民。例如Bloomfield-Garfield合作社是匹茲堡市的一個(gè)由三個(gè)鄰里成員組成的社區(qū)開(kāi)發(fā)組織。這些社區(qū)組織的特點(diǎn)是：非營(yíng)利、會(huì)員制。Bloomfield-Garfield合作社提供各種各樣的社區(qū)服務(wù)，包括編輯發(fā)行社區(qū)報(bào)紙、進(jìn)行社區(qū)房屋建設(shè)、吸引企業(yè)進(jìn)入社區(qū)、為社區(qū)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、選舉地方官員等等。

沒(méi)有非營(yíng)利部門(mén)的積極參與，紐約市的房屋建設(shè)計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)很難順利施行。在城市房屋建設(shè)和改造中，非營(yíng)利部門(mén)發(fā)揮以下幾個(gè)方面的關(guān)鍵作用：管理和開(kāi)發(fā)房屋交易；代表社區(qū)居民并成為他們的代言人；介入社區(qū)，并對(duì)社區(qū)有著深刻了解，可以協(xié)助城市有關(guān)部門(mén)設(shè)計(jì)和執(zhí)行有關(guān)計(jì)劃和項(xiàng)目，滿(mǎn)足社區(qū)發(fā)展的需要；為社區(qū)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目提供專(zhuān)家和技術(shù)咨詢(xún)及監(jiān)督，并提供必要的確認(rèn)；滿(mǎn)足社區(qū)建設(shè)的社會(huì)發(fā)展需求。

非營(yíng)利性組織在中國(guó)社區(qū)建設(shè)中的效用試驗(yàn)

由中國(guó)社會(huì)科學(xué)社會(huì)政策研究中心與大連市民政局共同設(shè)計(jì)并付諸實(shí)施的大連市西崗區(qū)工人村街道試點(diǎn)最近取得了顯著成效，經(jīng)總結(jié)評(píng)估將這個(gè)試點(diǎn)組織正式命名為“社區(qū)公共服務(wù)社”。大連市政府已頒發(fā)文件在全市推廣“社區(qū)公共服務(wù)社”。

該項(xiàng)研究的重點(diǎn)是建立運(yùn)作于社區(qū)之中的社會(huì)保障體系。大連市社會(huì)保障與其他省市的不同在于，將救助下崗失業(yè)群體中的生活困難者作為主要目標(biāo)納入最低生活保障制度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2000年底，大連市領(lǐng)取最低保障津貼的下崗失業(yè)人員有42282人，占低保人員總數(shù)的63%，從而初步建立了獨(dú)立于企業(yè)之外的下崗失業(yè)人員的保障制度。但大連市的社會(huì)保障制度尚不完善，還存在一些問(wèn)題：一是下崗失業(yè)人員就業(yè)狀況變動(dòng)大，收入無(wú)法核查，沒(méi)有手段可以剔除領(lǐng)取低保津貼中的隱形就業(yè)和隱形收入者；二是這批人在社區(qū)中很分散，雖有一定的勞動(dòng)能力卻因缺乏組織而無(wú)處可以發(fā)揮，致使這批人生活貧困，精神壓力力。僅對(duì)下崗失業(yè)人員予以生活保護(hù)顯然是不夠的，必須找到幫助這個(gè)群體擺脫邊緣地位的新政策思路。社區(qū)公共服務(wù)社就是為解決這兩個(gè)問(wèn)題而設(shè)計(jì)的。其做法主要是：由居委會(huì)在通過(guò)入戶(hù)調(diào)查、摸清轄區(qū)內(nèi)所有低保對(duì)象個(gè)人和家庭情況的基礎(chǔ)上，編制有勞動(dòng)能力的低保人員登記表；在街道和居委會(huì)建立社區(qū)公共服務(wù)社和社區(qū)公共服務(wù)站，組織有勞動(dòng)能力的低保人員進(jìn)行社區(qū)公益勞動(dòng)、公共服務(wù)和集體活動(dòng)；社區(qū)公共服務(wù)社為社員提供技能培訓(xùn)、信息交流和互助合作的機(jī)會(huì)，幫助社員轉(zhuǎn)變擇業(yè)就業(yè)觀念和聯(lián)系再就業(yè)崗位；培養(yǎng)社員的社區(qū)責(zé)任心和認(rèn)同感，通過(guò)公共服務(wù)社的帶動(dòng)作用，調(diào)整和改善社區(qū)內(nèi)的人際關(guān)系，促進(jìn)家庭、鄰里和睦與社會(huì)穩(wěn)定。

社區(qū)公共服務(wù)社社員除低保人員外，也有主動(dòng)要求入社的社區(qū)居民。該社的性質(zhì)是非營(yíng)利性社會(huì)公益組織。大連市已將其作為民辦非企業(yè)單位登記注冊(cè)。社區(qū)公共服務(wù)社的直接效果：一是促進(jìn)了領(lǐng)取低保津貼的下崗職工和失業(yè)者的再就業(yè)；二是有效地強(qiáng)化了社區(qū)的低保制度管理，剔除了低保對(duì)象中有隱形收入者；三是形成了從事社區(qū)公共服務(wù)和公益活動(dòng)的一支職業(yè)化隊(duì)伍，擴(kuò)大了社區(qū)公共空間，增強(qiáng)了社區(qū)凝聚力；四是組織有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象參加社區(qū)勞動(dòng)，形成了自動(dòng)審查低保申請(qǐng)者的政策機(jī)制，克服了低收入群體對(duì)政府救濟(jì)依賴(lài)過(guò)重的傾向。五是滿(mǎn)足了下崗職工的精神需求，促進(jìn)了社區(qū)成員之間的互助，調(diào)整了低保對(duì)象與低保制度管理者的相互關(guān)系，推動(dòng)了社區(qū)建設(shè)。

從實(shí)踐看，社區(qū)公共服務(wù)社主要具有以下作用：是識(shí)別低保對(duì)象的有效手段；為有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象提供就業(yè)和發(fā)展的機(jī)會(huì)；為低保人員提供了一個(gè)社會(huì)支持和社會(huì)學(xué)習(xí)的重要場(chǎng)所；是城市社區(qū)建設(shè)的一種新的組織形式。

責(zé)任編輯：黃 杰