“政策違法”的消解

摘 要：實踐中，依政策執政所引發的“政策違法”，在客觀上產生了不可忽視的負面效應。因此，必經確立在依法執政的理念，科學協調黨內立法與國家立法，進一步完善政策與法律的關系。

關鍵詞：中國共產黨；政策；依法執政

中圖分類號：P523．31 文獻標識碼：A文章編號：1004—1605(2006)11—3042—03

基金項目：本文系江蘇省哲學社會科學規劃基金項目“中國共產黨依法執政論綱”的階段性成果(項目編號：04MIB008)。

作者簡介：何峻(1958-)，江蘇東臺人，中共鹽城市委黨校《沿海新論》編輯部主任、副教授，江蘇省“333”跨世紀學科帶頭人。主要從事憲政與行政法治和政黨制度方面的研究。

所謂“政策違法”，是指違背憲法和法律的政策。違背憲法和法律的政策具體表現為政策的制定違背立法原則，政策的條款與相關的法律條款相抵觸。

長期以來，人們對“政策違法”諱莫如深，似乎一提起它，就有“對政策執行不堅決”，甚至“政治立場不堅定”之嫌。于是，實際工作部門對“政策違法”問題視而不見，理論界不敢鮮明地開展批評。但如果我們從維護廣大人民群眾的根本利益、維護法律的權威和政策的嚴肅性出發，并以實事求是的態度對待這個問題，就能認識到這個問題的嚴重性及其產生的深層原因，進而找到解決問題的辦法。

一、依法執政實踐中政策與法律不可偏廢

任何執政黨，都要通過國家政權機關，包括利用法律手段貫徹自己的政策。任何一項法律的創制都具有一定的政策背景，都要受到執政黨政策的影響。執政黨的政策是國家法律、法規最核心的內容。德國法學家茨格威特·克茨在討論社會主義國家政策對法律的影響后指出：“這絕不是說西方法律體系中法律不受政策的影響，恰恰相反，即使在西方國家，每一項法律規則也都具有或明確或模糊的政策背景，否則便幾乎不可能理解法律是如何產生或在實踐中是如何使用的。實際上，許多制定法都有意地尋求推進重建社會生活的某些經濟的或社會的政策。”在我國，共產黨的執政是通過方針、政策來實現的。因此，必須重視黨的政策，強調它的重要地位。黨的政策是立法的指導思想，黨所提出的主張充分體現和反映了人民群眾的共同利益。黨把自己的政策上升為法律，通過政策的法律化來實現自己的政治領導。法律把黨的政策法律化，是通過國家法律在社會生活中貫徹黨的主張的基本手段。在為了人民的利益這個基點上，黨的政策與國家法律是統一的。但是，在過去相當長一段時間里，往往自覺不自覺地過多強調黨的政策與國家法律的一致性，使一些人在實際工作中重政策、輕法律，認為有了政策就不要法律，從而進一步強化了依靠黨的政策辦事的習慣，這不但阻礙了法治的進程，而且在一定程度上給黨的領導造成了不良的社會影響。

應該弄清楚，黨的政策和法律之間有著不同的性質。兩者制定的主體、表現形式、實施方式、效力范圍、穩定程度等方面都有所不同。黨的政策是黨的主張，只對黨的組織及成員具有約束力，對社會組織及成員只具有引領性和號召力，并不具有國家強制力。而法律則是國家意志，它對所有社會組織和成員具有約束力，包括對執政黨及其黨員干部同樣具有約束力，法律的這種特性決定了不能用政策代替法律。然而，我國的民主政治和法治進程充分表明，法律的實施，除了必須有國家強制力予以保障外，還需要黨的政策，包括黨章黨紀的配合與支撐。這是由中國共產黨的執政地位所決定的。因此，在現實中，既不能把黨的政策與國家法律混為一談，又不能人為地把兩者割裂開來。正確認識和處理黨的政策與國家法律的關系，要逐步過渡到既依靠法律，又依靠政策，并以依靠法律為主。黨依法執政，要求黨的執政活動應該依法進行，依法執政的過程就是把黨的意志轉化為國家意志的過程。必須用黨的政策指導法律，用法律的形式穩定政策，以此來克服“朝令夕改”的不正常現象。

二、“政策違法”的負面效應

一般來說，“政策違法”會直接或間接地損害人民群眾的合法權益和公共利益，有時違法政策的實施會造成不可估量的損失，使其不良的社會影響難以消除。湖南“嘉禾事件”因非法征地拆遷，不僅使被強制拆遷的農民的財產權受到侵害，因搞“株連政策”造成一些公職人員公職被剝奪，因違法執法造成數名農民遭非法逮捕，而且由于片面顧及開發商利益，使國家稅費損失近6000萬元。福建長樂市財政局局長王凱鋒，按照福州市委的文件精神，對所屬轄區的27家企業進行借款擔保，結果這27家企業倒閉，財政周轉金745．8萬元未能收回，王凱鋒被指控違反《擔保法》中關于“國家機關不能作為擔保主體”的規定，致使國家財產遭受重大損失，構成玩忽職守罪。實際上，王凱鋒的行為，還是執行了上級黨委的政策，是職務行為，結果卻成了“政策違法”的犧牲品。“政策違法”不僅使公民和國家的利益受到損害，往往還引發社會矛盾，甚至激化為群體性事件。據筆者調查，群體性事件中，與地方黨委和政府行為相關的約占85％，其中60％左右涉及到“政策違法”。群眾要求解決政策違法問題難上加難，個別地方甚至出臺政策，規定司法部門不予受理此類案件，只能通過思想政治工作將矛盾化解。

“政策違法”還直接影響到社會公平。有些地方為了“招商引資”，突破法律界線出臺政策規定暗示對投資者的一些違法甚至犯罪行為不予追究。如對投資者違背環保法開辦污染嚴重的企業；對違背森林法開辦的加工企業；對違反刑法生產、銷售偽劣產品的企業，予以或明或暗的支持。表面上看，這些地方在優化經濟發展環境，而實際上營造了一種讓個別人違法暴富、多數人利益受損的不公平的市場環境和政策環境，其社會后果，不是一般性違法可類比的。因為一項政策總是針對一定社會利益群體的，政策的這種普遍性特點決定了其一旦違法，受損的常常是一定的社會層面。同時，政策又是一種權力的表達，具有較強的制約力，其違法對人們的損害程度也要比一般違法大得多，并且政策具有一定的連續性，其違法后果往往發生連鎖反應，長期難以消除。

近期以來，海南等不少地方出臺新規定，“紅頭文件”不能隨便發，必須嚴格審查。其規定大抵都是就“紅頭文件”的制定主體、適用范圍、備案程序，以及公布、查閱、法律責任等進行規范。然而，最為關鍵的一點恰恰被忽視了，那就是，“紅頭文件”到底該規范什么?“紅頭文件”管了許多不該管的事，其例子俯拾皆是。每到年關之時，各級黨政機關、各個部委辦局，所發“紅頭文件”似雪片紛飛。比如，“嚴禁賭博”、“嚴禁公款吃喝浪費”、“嚴禁收受賄賂”、“嚴禁公車私用”、“嚴禁公款購買禮品”、“嚴禁買官賣官”，等等。細細思量就會發現，這些“紅頭文件”純屬“畫蛇添足”。賭博、賣官、收受賄賂是違法犯罪行為，公款吃喝、公車私用是違反黨紀政紀行為。我國法律體系逐步建立，干部管理制度也已逐步完善，只要嚴格按照法律與相關制度辦事，根本不要出臺諸如此類的“紅頭文件”。管了不該管的事，其結果是削弱了法律法規的權威，淡化了法治意識。

三、科學協調黨內立法與國家立法

這些年來，黨堅持在憲法和法律范圍內活動這一根本準則，在黨內法規制度建設方面取得了重大進展，形成了以黨章為核心的制度體系，在健全黨的組織、調整黨的活動、規范黨員行為、保障黨員權利、維護黨的紀律、發展黨內民主、加強黨內監督等方面發揮了重要作用。但是，在黨內法規制定中也出現了一些與國家立法不協調的情況。一是黨委部門與權力機關部門缺少協調機制。由于黨內法規工作部門與國家立法部門之間缺少溝通協調的工作機制和制度，導致有的黨內法規與國家法律“打架”，兩者之間出現調整斷層或空檔。如，黨委紀檢機關辦案中的調取證據，因其法律效力沒有能得到刑事訴訟法的確認，往往需要司法機關重新調查取證，進行所謂的“證據轉換”，導致有些案件在移交司法機關過程中，當事人乘機翻供。二是有的黨內法規與國家法律相抵觸，影響了法制的統一和黨內法規的嚴肅性。三是有的以黨內法規替代國家法律。為了追求效率，對一些本應由國家法律調整的關系、行為和事項，以黨內法規的形式進行調整。如，領導干部財產申報制度，目前主要以黨內法規的形式作出規定，但財產申報的核實涉及到對金融機構和其他相關機構的查詢，對申報不實的財產，黨內法規又無法作出具有法律性質的處理，導致這一制度未能實現對領導干部廉潔從政情況的監督作用。

如何科學協調黨內法規與國家法律?

一是建立黨內法規實際工作部門與國家立法部門之間溝通協調的工作機制。要通過建立黨內法規工作部門與人大法律法規立法部門和政府法制部門之間定期溝通協調的工作機制和制度，共同研究需要相互協調配合解決的重要問題，利用“聯席會議”或“例會”形式，共同開展對需要黨內法規和國家法律雙重調整的重大問題的立法調研論證，交流經驗，借鑒科學的做法，保證黨內法規制定工作與國家立法工作之間的銜接與對應。當前，尤其需要完善黨的大政方針的制定、立法建議的提出、重要干部的推薦等方面的程序制度；完善反腐倡廉工作的領導體制和工作制度，將中央確定的反腐工作方針、領導體制、工作機制以及政策措施法定化、程序化。

二是健全黨內法規制定程序。要進一步完善黨內法規制定權限制度，明確各級黨組織制定黨內法規的權限范圍；明確規定涉及黨的性質和任務、組織和職權、團結和統一、建設和發展等黨內重大問題，由中央統一作出規定；明確黨內懲戒性規定的制定主體是省級以上黨組織，嚴格規范黨內懲戒行為，切實保障黨員民主權利；明確黨內法規合憲審查責任，對黨內出臺的每一項法規的合憲性、合法性，以及規范性進行嚴格審查和把關；明確征求意見反饋制，對于涉及黨的重大政策、黨內重大決策、黨內重大權益等事項的，要在一定范圍內征求意見，并將意見采納情況反饋給有關組織和個人，以保證黨內法規充分反映各級黨組織和廣大黨員的意志。

三是加強黨內法規的實施評價、備案審查和及時清理工作。筆者注意到，黨中央在印發重要通知中，大都要求各地區、各部門對于貫徹實施過程中的問題和建議，及時向黨中央報告。這實際上屬于黨內法規的實施評價問題。一部黨內法規內容是否合乎實際、措施是否可行、程序是否嚴密、能否實現制定的、目的能否與國家法律相互補充和促進，最終要通過實踐來檢驗。因此，必須加強黨內法規實施評價工作，建立專門部門，組織專門力量，定期對黨內法規實施成效和存在問題進行調研，考察和評價核心條款的遵守情況和執行效果，以便及時發現黨內法規在制度設計、規范內容、制定技術以及與國家法律銜接等方面的問題，提高黨內法規的質量和實施效果。于此同時，要按照黨內法規不與憲法和法律相抵觸，下位階黨內法規不與上位階黨內法規相抵觸的要求，加強對黨內法規的備案審查和清理、修訂工作，切實保證黨內法規體系的完整、協調和統一。

四是建立對“政策違法”制定者和實施者的懲戒機制。目前，由于沒有相應的法律作保障，對地方黨委和政府的決策失誤和執行決策違法所造成的國家和群眾利益損害往往得不到追究。比如，一些地方對本屬企業的行為卻搞硬性的“關、停、并、轉”，但群眾利益造成損失卻無人承擔責任。違法和失策既然不承擔相應的責任，那么，隨意決策，違法執行決策，甚至胡作非為就勢必大行其道。長此以往，人們對法治就會去支信心，轉變黨的執政方式，依法執政就會成為空中樓閣。所以，必須建立起責、權、利明晰且快捷靈敏的政策違法糾錯機制。對違法決策、違法執行造成的社會后果，要通過法律手段予以查糾，要以國家立法的形式予以明確，而不僅僅是以當前黨內處分、行政處分的形式來解決黨政部門及其公職人員在決策和執行過程中的違法問題。除建立相對超脫的監督查糾機構外，還應特別重視新聞媒體和群眾的監督，使一切政策的出臺與實施都在嚴格的監督下進行。

責任編輯：錢國華

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