試論推進中國特色的司法獨立

[摘 要]司法獨立是保證司法公正的前提和基礎，也是建設社會主義法治國家的內在要求，對實現社會的公平正義具有重要的意義。

[關鍵詞]中國特色；司法獨立；對策

[中圖分類號]D926 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408C2006)09-0091-02

隨著我國經濟的迅猛發展，尤其是市場經濟體制的逐步建立和完善，建立在計劃經濟基礎上的司法體制已無法適應時代發展的需要。為此，我們黨在十六大報告中提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。”筆者認為，司法體制改革的核心問題在于司法獨立。為此，擬就推進具有中國特色的司法獨立作一探討。

一、司法獨立的內涵及其重要意義

司法獨立作為一項憲法原則是在資產階級民主革命時代確立的，主要指司法權由司法機關排它性行使，司法組織和司法人員在行使職權時只服從法律，不受任何機關、團體和個人的干涉：作為一項憲政原則與司法原則，司法獨立已為現代法治國家普遍承認和確立。我國也在憲法申明確地規定了這項原則。但在我國現行的憲政體制下的司法獨立制度有著不同于西方的自身的鮮明特色：一是司法權的有限獨立。西方司法獨立是建立在司法權與立法權、行政權鼎足而立基礎上的，因而其司法權完全獨立于其他兩權。而我國實行人民代表大會制度，人大是國家權力機關而并非單純的立法機關，它與行政機關、司法機關存在著權力的上位與下位、授予與承受、監督與被監督的關系，因而司法從根本上說不能獨立于人大，只能獨立于行政權。二是司法要接受中國共產黨的領導。黨對國家事務的領導是我國的一項政治原則，也是一項憲法原則，所以司法機關不能擺脫黨的領導，但黨的領導主要是政治、思想和組織領導。三是它不僅限于審判獨立，而且還包括檢察獨立。

在我國現行的憲政體制下，確立司法獨立原則有著重要的現實意義。

第一，有利于司法公正。首先，司法獨立是保證司法程序上公正的基礎。司法的獨立與公正是整個司法程序運作的前提，也是保障司法裁判公正性的基礎。司法的獨立和公正已經成為正當的訴訟程序的內容，而要求法官處于獨立和中立的地位也是法律賦予訴訟當事人所享有的程序權利。只有首先使法官保持獨立，才能使真正公正的審判得以進行。其次，司法獨立是使公民及法人的合法權利受到平等保障的前提。要實現對公民權利的平等保護，就必須要做到司法的獨立和公正。法律的基本價值在于其平等和正義，即法律必須平等地適用于一切人，在每一個具體案件中只有當法院真正處于超然獨立于當事人的地位，對任何一方都不偏不倚，秉公辦案，才能真正做到通過公正地裁判平等地保護當事人。最后，司法程序上的獨立為司法實體意義上的公正提供了堅實而有力的保證；司法獨立在平等保護當事人、實現程序正義中的作用，已經表明司法獨立是裁判公正的基礎和前提條件。只有保持司法獨立，才能夠在適用法律過程中嚴格依法辦事，準確地適用法律，以達到徹底的司法公正。

第二，有利于制約行政和維持權力平衡。通過專門的司法機構行使權力、實行司法權與其他權力的分離，是保證國家權力正常運轉的重要措施。根據馬克思主義觀點，當國家權力集中于一個機關之手時，就極易造成權力的腐敗。司法獨立正是貫徹國家機關職能分工的要求，以權力控制權力防止權力被濫用的重要措施。如當政府因濫用行政權而給公民造成損害時，公民只有通過訴訟程序請求法院依法保護其權益，并對其提供補救，這就需要法院以超然獨立的地位，作為獨立于行政機構的仲裁人，對政府與公民之間的糾紛作出公正的裁判，并通過這種裁判而審查行政行為的合法性，督促行政機關依法行政。通過司法獨立形成一種制衡格局，保證政治機制的建構和運行符合公正理性的要求。

第三，有利于保障司法的權威性和統一性。司法越獨立才越具有權威性，司法越具有權威性，不僅使糾紛可以順利地解決、司法的裁判能夠為當事人自愿接受，而且司法具有的權威性能使民眾樹立起通過合法的途徑尋求社會正義的信心，也能夠從根本上增進對法律的信心，而司法要保持權威性前提是司法機關必須超然獨立，成為能夠對各類糾紛實行獨立的、公正的裁判的仲裁者。所謂司法的統一性，是指由人民法院統一行使司法權，且在全國范圍內司法權是統一的。司法的統一就是要消除司法的地方保護主義，這就要求各地司法機構必須要擺脫地方政府的行政干預，同時要與地方的利益相分離，真正做到嚴格執法和保持司法公正。

二、目前影響我國司法獨立的因素

從我國目前的司法現狀來看，導致我國司法不能真正獨立的因素主要有以下三個方面：

第一，外部行政權力的非法干預。司法權對行政權的依附以及司法體制本身的行政化傾向，是我國現行司法制度的特點之一。它為行政權力干預司法提供了方便。也是導致我國司法不能真正獨立的一個很重要的原因。具體表現有三：其一，司法對行政具有強烈的依附關系。一方面，司法機關的財政權不能獨立，仍隸屬于行政系統，依靠行政的撥款；另一方面，各級行政首長同時是執政黨的領導人，而且，在法定級別上，同級行政首長比法院院長、檢察院檢察長的級別高，這使得行政干預司法的現象無法得以避免。其二，我國的法院按行政區劃設置，處在各級人民政府的轄區之內，為行政干預司法提供了可能。其三，我國的法官確定行政級別，按行政干部管理。雖然1995年制定的法官法已將法官級別分為十二級，但在實際任命時，仍標明行政級別，使行政級別成為法官地位、權力的象征和待遇的體現。這種行政級別的劃分，不利于法官的獨立。

第二，執政黨與司法機關關系上存在不協調。在我國，中國共產黨是執政黨，其他黨派都是參政黨。一些地方出現對司法工作的不當干預，往往是黨組織或更多地表現為黨組織的某一領導對司法的非法干預。在我國，執政黨管理干部，這是一條重要原則，法官的任免、調動和提拔與黨組織的決定直接相關。如何科學處理黨對司法工作的領導與司法獨立的關系，目前還是一個亟待探討的問題。在這種情況下，一些地方黨組織或個別領導干部對司法的干預很難得以避免。

第三，法院內部管理體制導致的內部不當干預。司法獨立，不僅是對外獨立，它還包括在司法機關內部的獨立。如果內部不能獨立，也不是真正的司法獨立。在我國，法院的現有管理體制決定其很難實現內部獨立。根據憲法規定，法院上下級之間只是一種監督與被監督的關系。然而，現實并非如此。法院內部并未實現內部獨立，其具體表現有三：其一，法院院長、庭長在對案件審理時，經常以把關為名進行干預。其二，法院內部設立了一個不是審判組織的審判組織，那就是審判委員會。它負責對重大、疑難案件進行討論，討論時，經常性地直接改變合議庭的決定。這就使得合議庭有時形同虛設，法官也成了一種擺設。其三，下級人民法院經常就某一案件的具體處理問題請示上級人民法院，上級人民法院也經常指示下級人民法院應當如何處理某一具體案件。這種做法不僅與兩審終審制度相對立，同時也嚴重地違背了司法獨立原則。

三、推進我國司法獨立的建議

鑒于我國目前司法體制的現狀，筆者認為應從以下三個方面進行改革以克服司法獨立過程中出現的問題。

第一，制定保障人民法院獨立的配套制度，徹底改變司法的行政化傾向，排除行政權力對司法的非法干預。司法的行政化傾向，是導致行政權力非法干預司法的主要因素：因此，要排除行政權力對司法的非法干預，就必須有針對性地采取有關措施，實現司法的非行政化。首先，司法經費獨立預算，由地方行政機關撥款改為國家財政統一撥款，避免司法機關在財政上受制于地方。其次，改變完全按行政區劃設置司法機關的做法。可以考慮在全國根據需要設立若干司法區，在各司法區設立高級人民法院，再在各省設立若干中級人民法院，分別隸屬于不同司法區的高級人民法院。基層人民法院的設置，則仍可以按縣或市轄區設立，以便于當事人進行訴訟。這種設置，有助于避免行政權力對司法獨立進行干預，再次，在法官的任免制度上，提高任命機關的級別，由上級人民代表大會作出，避免地方干預。最后，法官和檢察官的級別應當按照法官法的規定實行等級制，而不按照行政級別來評定。這樣可以使司法機關擺脫行政機關對法院干部編制的控制，從而更有利于司法獨立的實現。

第二，擺正司法獨立與黨的領導的關系，使黨的領導為司法獨立創造一個寬松的客觀環境。首先，我們必須明確司法獨立并不是要擺脫黨的領導，而是如何改善黨對司法工作的領導方式的問題，使黨的領導原則在具體實際生活中更加規范的運行，使黨組織在行使其權力時，嚴格按照一定規范和程序進行，并通過立法對這一權力進行約束。筆者認為，黨對司法工作的領導應該是：提出立法建議，并通過人民大會制定和修改法律；制定具有全局性的路線、方針、政策指導司法工作的順利開展。總之，黨的領導應從宏觀著眼為司法獨立的實現服務，而不應成為實現司法獨立的障礙。

第三，改革法院和檢察院的內部管理體制，排除妨礙內部獨立的各種因素，確保司法獨立的實現。如果僅改變法院設置，而不對法院內部結構進行改造，法官獨立就得不到實現，裁判權仍然會旁落，司法公正也就會成為一句空話。首先，應當廢除法院的院庭長審批案件和檢察院檢察長審批案件的制度。嚴格地講，法院的院庭長審批案件和檢察院檢察長審批案件均無明確的法律依據，法律并沒有規定他們對案件具有最終的審批權，法律也沒有規定他們的審批是處理每一個案件的必經程序。他們對案件的審批，其實是損害了合議庭和獨任法官審理案件的獨立性，是內部不獨立的具體表現之一。其次，應當廢除審判委員會和檢察委員會討論決定案件的制度：最好是取消審判委員會和檢察委員會的設置：我國法院組織法和檢察院組織法分別規定在法院和檢察院內部設立審判委員會和檢察委員會，它們有權討論決定重大或疑難案件以及其他重大問題。審判委員會和檢察委員會所擁有的這種權力，明顯地削弱了司法獨立原則。廢除它們討論決定案件的權力，有利于法官和檢察官依法獨立行使職權，有利于司法獨立原則的實現。再次，應當取締案件請示制度，讓各級司法機關在自己的職權范圍內，能夠完全獨立地行使職權，在處理具體案件時，不再受上級司法機關的支配。上級司法機關也應當自覺地避免對下級司法機關如何處理具體案件發號施令，并要求下級司法機關按其意見作出判決或者決定。只有如此，才能真正地在司法機關內部實現司法獨立，才能使司法獨立原則在司法機關內部落到實處。

總之，我們應當通過司法改革，不斷地創造條件來增進司法的獨立和公正。盡管司法獨立的目標的實現，需要經歷一個相當長的時間，絕不能指望在一朝一夕完成，但我們只要堅定信心，不斷改革，具有中國特色的司法獨立一定能實現。

[責任編輯：黎峰]