國家投入與西部地區的教育發展

[摘 要]實施西部大開發戰略以來，西部地區交通、能源和生態環境等得到了一定改善。但是，在基礎設施改善的同時，西部地區人力資本不足的問題又凸現出來。以近年來的統計資料為依據，分析西部地區教育投入的現狀和問題，中央財政轉移支付及國債項目面向西部地區教育投資的力度應進一步加大。

[關鍵詞]財政轉移支付；國債項目；西部地區；教育投入

[中圖分類號]G527．4 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2006)09-0070-03

中國正致力于西部地區的經濟社會發展。1999年西部大開發戰略實施以來，中央通過財政轉移支付和國債項目投資，使西部地區的交通、能源和生態環境等方面得到了一定的改善，為社會經濟發展正在搭建基礎性平臺。但是，在改善基礎設施的同時，西部地區人力資本不足的問題又凸現出來，制約著經濟的發展，本文擬就目前這方面存在的問題作一實證分析，并提出幾點對策建議。

一、教育的經濟貢獻

現代經濟增長已越來越依靠人力資本的投入，而教育是獲取人力資本的主要途徑。開創了教育與經濟關系研究新紀元的美國經濟學家西奧多T．W·舒爾茲認為，全面的資本概念應包括人和物兩個方面，即人力資本和物力資本，勞動者身上具有的知識、技能及其表現出來的能力，它對生產起促進作用。舒爾茲利用1929—1957年美國經濟增長資料推測，在此期間美國整個國民收入增長額中的33％是通過教育投資獲取的(舒爾茲，1982)，自上世紀80年代以來，我國教育經濟學者就教育對本國國民收入增長的貢獻也作了研究，李建蔚(1988)采用勞動簡化率方法測得，19以一1982年間我國教育程度提高對國民收入增長的貢獻為13％，而韓宗禮(1995)測得這個比率約為61％，盡管以上結果相差懸殊，但畢竟是我國學者關注教育對國民經濟發展作用的重要探索；李建蔚(1988)認為，決定中國經濟增長的基本要素是人力資本、產業資本和技術進步，蔡增正(1999)使用了世界上194個國家和地區的數據，考察了教育在1965—1990年間對經濟增長的貢獻，實證了教育對經濟增長的作用表現為先弱后強、最后稍有降低的趨勢；蔡防等人(1999)通過解析勞動力的增長、人力資本的積累與就業結構轉變對中國經濟增長的貢獻，得出了人力資源和勞動力素質在過去、現在和將來都將對經濟增長產生重要推動作用的結論：教育的經濟功能研究表明，要獲取經濟社會的發展，并保持持續的后發優勢，必須走依靠教育科技的路子，必須堅持科教先行的指導思想。

二、西部教育的投入現狀

實施西部大開發戰略以來，西部地區教育投人有了明顯增加：中央財政加大了對西部教育的轉移支付力度和專項投入，在此期間實施了“國家貧困地區義務教育工程”、“中小學危房改造工程”和用國債資金支持西部大學建設等一系列工程，使西部地區教育經費總收入由1998年的609億元增加到2002年的1194億元，其中財政性教育經費收入由465億元提高到826億元，從1999年到2002年通過國債向西部教育投入資金62億元。這些工程的實施，使西部地區辦學條件得到一定改善，教師待遇得到一定程度提高。

但是，受經濟發展水平所限，西部地區政府財力薄弱，居民特別是農牧民收入水平低，支付能力弱，教育經費總量嚴重不足，教育資源嚴重短缺。從國際比較看，我國教育結構總體水平不高，據瑞士洛桑國際管理發展學院(IMD)2002年世界競爭力年鑒評價報告稱，中國國際競爭力世界總體排名第31位。其國內經濟實力、就業、公共財政、財政政策等子要素均列前10位，但包含在國民素質中的教育結構子要素僅列第46位，主要體現在初級教育和高等教育水平都不高。在這樣的排名下，我國西部的教學條件更差，表1列出了1999年度我國東、西部基礎教育辦學條件的比較資料。

由于辦學條件差，加之自然環境惡劣，少數民族眾多，“雙語”教學任務重，教育成本高，教育觀念相對落后等多種因素的影響，使得西部地區義務教育尚未普及，青壯年文盲率遠高于全國水平。2001年在全國524個未實現“普九”目標的縣里，西部地區集中了465個；東、西部地區義務教育階段學生按時畢業率分別為83％和62％，全國范圍內義務教育階段最高、最低省市區生均教育經費、生均公用經費、生均財政預算內教育經費分別相差5倍、7倍和9倍，小學生均公用經費相差竟達17倍，其中最低者都在西部地區。由于經費不足，相當多農村地區不具備義務教育的基本辦學條件。據國家教育發展研究中心對中西部地區農村的抽樣調查；樣本小學、初中課桌椅殘缺不全的占37，8％、45．9％，實驗教學儀器不全的占59．5％、70．3％，教室或辦公室有危房的占223％、28．8％，購教具、墨水、紙本、粉筆資金不足的占32.5％、35.0％。表2，是我國2002年分地區教育經費整理資料。資料顯示，從各種渠道獲取的教育經費看，西部地區都需要加大教育投資。

三、西部地區教育投入渠道分析及建議，

從以人為本的科學發展觀角度認識，加快西部地區教育發展，發揮教育的基礎性、先導性和全局性作用，是為西部大開發戰略奠定人力、智力基礎，貫徹統籌城鄉經濟、區域經濟和經濟社會協調發展的客觀要求。加大投入力度，形成長期、穩定的教育經費來源渠道是西部地區教育發展的重要保證。

1．依靠財政性經費所帶來的問題。目前，我國的教育資金主要來自于國家財政性經費：2003年，全國教育經費6208，27億元，其中國家財政性教育經費3850．62億元，是教育總經費的62％，財政性教育經費占GDP的比例為3．3％。從財政性教育經費占GDP的比例來看，我國近幾年平均為3％，不及發達國家6．2％和發展中國家4甲。的水平。我們應強化人才是第一資源的意識。逐步提高這個比例。但從西部地區經濟發展水平來看，通過主要依靠地方財政的渠道必將進一步拉大東、西部教育經費的差距。從近幾年的執行情況看，西部各省國家性教育經費占GDP的百分比，西藏排在全國第一位，云南、新疆、甘肅、寧夏、青海、陜西、貴州和內繁古分別排在第3－11位。由于西部各省經濟發展落后，GDP很低，盡管采用比經濟發達省份更多的GDP比例作為教育投資，但人均教育經費仍遠遠低于經濟發達省份。2003年陜西、青海、廣西、重慶、甘肅、四川和貴州的人均教育經費仍排在全國的22位之后，廣大西部地區的教育經費不到中部地區的1／2、東部地區的1/3。這種投入結果必然導致西部地區教育事業更加落后的局面：

此外，從表冽舉的情況看，社會團體和個人辦學經費以及社會捐資和集資辦學也主要集中在中、東部地區，西部地區只獲得了總經費的14％的資金，從目前區域經濟發展情況看，這種差距還會進一步拉大。

2．中央財政轉移支付和國債項目的執行問題：近幾年在穩定貨幣政策的前提下實施了較為積極的財政政策，國家加大了中央財政轉移支付和國債項目的投資，集中解決了多年來想解決而沒有解決的問題，在交通、能源、生態環境、大江大河治理等方面取得了驕人的成績。但從執行情況看，中央轉移支付和國債投資面向西部地區的份額較低，表3是1998—2000年國債項目投資分地區分布情況。

三年國債項目的總投資中，西部占21．7％，在相應配套的銀行貸款上，西部的比重也不到21．7％。在總額較少的情況下，用于西部教育的資金更少。從1999年實施西部大開發戰略的5年中，中央財政性建設資金有460Q億投向西部，其中有170億用于西部教育；在1998—2004年發行的9100億長期建設國債中，有240億元用于教育，其中的110億元用于西部地區，這些資金主要用于西部重點大學、大學校園網及中等職業教育補助等方面；另外目前實施的農村中小學危房改造、現代遠程教育和農村寄宿制學校建設工程共安排142億元，占中央專項資金的60％，這些工程的目標是改善農村教育的不利狀況。但從整體投入結構看，中央財政轉移支付和國債項目用于西部教育的份額太少，通過中央轉移支付途徑來改善、提高西部人力資源狀況的任務仍然十分艱巨。

3.對中央轉移支付及國債項目投入西部教育的建議：加強基砷設施建設對于西部地區經濟社會發展十分重要，投資教育更是獲取西部地區經濟社會協調持續發展的最重要途徑。國家應通過中央財政轉移支付和國債項目投資等途徑縮小東西部教育投資差距，實現西部地區教育事業快速發展。

為了改善西部教育的現狀，提高西部地區的人力資源水平，2005年中央財政計劃安排13億元、地方財政安排28．1億元，對592個國家扶貧開發工作重點縣約1400萬名農村貧困中小學生全部免費提供教科書，免收雜費，逐步對寄宿生補助生活費，中西部地區享受免費教科書的農村義務教育階段家庭貧困中小學生人數將達到3000萬人。因此，必須強化中央和省級支持基礎教育的職寅和投入力度，逐步完善國家宏觀調控和財政轉移支付制度。一方面通過轉移支付制度使財政參與基礎教育資源的配備；另一方面使轉移支付資金成為基礎教育發展的穩定財源，使地方政府本必因為通過多種渠道籌措資金，造成實際上政府責任的轉嫁和加劇地區間的不平衡；同時通過確定國家財政轉移支付中用手發展基礎教育的比例，真正將基礎教育發展特別是農村基礎教育發展擺在國家財政分配的重要位置。這里側重從中長期角度，圍繞如何進一步強化中央財政對西部地區基礎教育的投入和支持力度提幾點建議：

第一，中央財政應該提高西部教育的生均經費撥給標準，使其較大幅度地高于東部地區。因為西部地方政府財政比較困難，而東部地方政府財政則比較寬裕，后者自會拿出更多的錢來補貼當地的學校。即使如此，東部的教育經費總投入肯定仍然會比西部多得多。但中央財政如果直接支付西部義務教育經費，就能保證西部的孩子們能夠享受到起碼的義務教育。建議將政府教育經費撥款總支出中基礎教育經費所占的比重，連續5年每年提高1個百分點，即從2002年的54．4％提高到2007年的60％左右。

第二，中央財政承擔西部地區基礎教育的教師工資足額發放，使辦學條件達到基本標準。建議今后5年將政府基礎教育投入占GDP的比例每年提高01個百分點，即由2002年的1．87％，提高到2007年的2.4％以上。

第三，在堅持擴大內需的長期戰略方針下，國債資金要更多地向西部傾斜，加強對基礎教育相關的基礎設施投資，在農村和城鎮低收入群體中實行9年制免費義務教育，每年增加財政支出400—500億元：國債資金在投資運行方式上，對西部地區財政支出項目由地方轉貸改為中央直撥。國債資金在投入上要根據項目的性質和區域的特點遵循增值性、優惠性和無償性三大基本原則：特別是對于非盈利性的社會公益項目，如中小學危房改造，可采取直接投入或貼息的方式，體現國債的無償性。

總之，雖然近年來中央政府對西部地區加大了教育投入，但與先導性、基礎性的地位相比，仍顯不足。以國債項目為例，2003年用于西部開發主要用于教育的國債項目中小學危房改造工程，總共才20億元。而一個省區建一條高速路，或者搞一個大項目，動不動就上百億。目前世界上一些發達國家教育投入占到國民生產總值已達10％，而中國只有3．41％。有鑒于此，要改變西部地區的教育現狀，中央政府對西部基礎教育的投入力度還應進一步加大。

[責任編輯：黎峰]