中部地區鄉村債務問題調查分析

[摘 要]在對中部地區三省三縣六鄉鎮六村的鄉村債務情況進行實證調查后，得出當前這些鄉村的債務風險較高的結論。究其原因，有因鄉鎮政府直接參與經濟活動而滋生的巨額債務，有“壓力型”政府體制下鄉鎮政府和村級組織為完成各級任務而四處債款，以及為提高政績而不負責任地大肆舉債等。解決鄉鎮債務問題，一是要有效地化解已有債務，二是要防止產生新債務。

[關鍵詞]鄉村債務；政府體制；干部政績考核；農村公共品決策制度；轉移支付制度

[中圖分類號]F302．6 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2006)09-0106-04

本文所說的鄉村債務是指在鄉村范圍內，由鄉鎮政府和村級組織直接承擔的債務。本文側重于鄉村債務的靜態分析，其數據以2003年為依。調查樣本為三縣：湖北省厶縣，河南省B縣，江西省C縣；六鄉鎮；A縣柳鎮、盤鄉，B縣新鎮、河鄉；六村：柳鎮朱村，盤鄉查村顛鎮東村，河鄉馬村，韓鄉中村，營鎮胡村。

一、調查樣本的基本概況

截至2003年底，6個被調查鄉鎮的鄉村兩級債務余額累計35563．9萬元(包括各鄉鎮政府的自身債務和所管轄全部村莊的債務)，鄉鎮均平5927．375元，人均鄉村債務1132．6元。鄉村兩級債權余額累計9620．3萬元，鄉村凈債務(鄉村債務余額減去鄉村債權余額)25943．6萬元，鄉村均平4323．9萬元，人均鄉村凈債務826．2元。其中，葉被調查鄉鎮的本級債務余額達19919．6萬元，占鄉村兩級債務余額總數的56％，鄉鎮均平3319．9萬元，最多的達5817，9萬元，最少的有916．8萬元。鄉鎮本級債權余額4206．0萬元，占鄉村兩級債權余額總數的43．7％，鄉鎮本級凈債務15713．6萬元，占鄉村兩級凈債務余額總數的60．6％，鄉鎮均平凈債務2622．175元。

截至2003年底，6個被調查村的債務余額累計292．6萬元，村均平48．8萬元，最多的村98．6萬元，最少的有23．4萬元，按村人口計算債務，最多的達894．7元，最少的僅25Z玩。6個村債權余額累計134．3萬元，凈債務158．375元，村均凈債務26A75元。按村莊人中計算凈債務，最多者達498．玩。

二、分析思考

1、總體上看，當前鄉村債務風險程度比較高

雖然目前還沒有鄉村債務風險的通用分析指標體系，但可以借鑒國債風險分析指標，對鄉村債務風險做出說明。國債風險分析指標主要有債務依存度、債務率、償債率。債務依存度，是指當年債務收入占財政(財務)支出總量的比重，反映財政(財務)支出對債務收入的依賴程度。債務依存度過高，表明財政(財務)支出過分依賴債務收入，財政(財務恥于脆弱的狀態，并對財政財務)的未來發展構成潛在的威脅。債務率，是指一定時期內債務余額相對于財政(財務)收入的比例。也就是一定時期內債務余額為財政(財務)收人的倍數。該指標可以衡量財政(財務)的償債壓力。比例越高，說明債務主體的還債壓力越大。償債率，是指年度國債還本付息額與當年財政(財務)收入的比率。償債率是按已支付的還本付息額計算。由于所調查的鄉村實際還本付息很少，這個指標對鄉鎮沒有多大意義。所以，結合鄉村實際，本文主要用鄉鎮政府和村級組織的債務率、農民人均負債額、農民個人負擔率來分析其債務風險。

(1)鄉鎮政府和村級組織的債務率。鄉鎮政府和村級組織的債務率，可以通過債務余額或凈債務為鄉鎮政府可支配收入和村財收入的倍數來反映。它可以反映鄉村的償債能力，倍數越高，說明其償債能力越低。鄉鎮政府財政可支配收入包括預算外收入和預算內收入兩部分。2003年，階被調查鄉鎮，其本級債務余額為財政可支配收入的平均倍數為7．5，最低的為4．5倍。同年，6個被調查村，其債務余額為村財務收入的平均倍數為12．5，最高者達14．5，最低的也有9.4，遠遠高于鄉鎮債務余額為財政可支配收入的倍數。

(2)農民人均負債額。6個被調查村的農民人均負債額平均為493．1元，最多的是馬村，高達894．7元。所有村超過了250元。

(3)農民個人債務負擔率。農民個人債務負擔率，即人均債務余額占其人均純收入的比重，它可以反映債務對農民產生的潛在影響，特別是對農民負擔產生的潛在影響。6個被調查村的均平個人債務負擔率為321％，三分之一的村超過了50％，最高者達55．6％。

由此可見，當前鄉村債務風險程度比較高。這也意味著鄉鎮政府和村級組織若得不到上級政府的財政移支付或其它途經的支持，將難以解決自身的債務問題，繼而農民負擔將面臨反彈的危險。

2、鄉鎮政府和村級組織債務來源不同

(1)鄉鎮政府的債務主要源于金融機構借款、上級財政借款和工程欠款。

在鄉鎮政府本級債務來源中，金融機構是鄉鎮政府債務的最大債權人，其中農業銀行和農村信用合作社是鄉鎮政府的重要資金供給者。因財政借款而產生的鄉鎮政府債務主要是用來彌補預算內資金的不足，或應付突發事件，如山縣盤鄉向上級財政借款主要是重建因洪水沖毀的鄉鎮主干道。或項目貸款，如江縣韓鄉的蠶業開發貸款。金融機構、上級財政

(2)村級債務主要來源于個人高息借款、欠交稅費款。

從上表可以看出，在6個被調查村的債務來源中，位居第一位的是個人借款，均平37．3％。而這些個人借款大多是高息借款。欠稅費款均平占21．7％，這同鄉鎮本級債務來源中很多鄉鎮稅費欠款為零的情況形成強烈的對比。我們知道，農業稅為縣鄉分成收入，但大多數農民認為“皇糧國稅是免不了的”。因此，鄉鎮完成農業稅任務要相對容易一些，但鄉鎮統籌是鄉鎮政府的自主性收入，而且以“統籌”為主要內容的費的負擔較重，往往高于農業稅，農民對其意見頗大。由此，農民拒交鄉鎮統籌費的現象非常普遍。同時，“打工潮”的興起，農民舉家外出務工，致使農戶拖欠稅費的現象比較普遍。為了完成任務，村級組織就不得不想辦法向個人高息借款墊交農戶的欠交稅費款。所以，在一定意義上說，向個人借款同欠交稅費款具有同樣的性質，村級組織向個人借款的主要目的就是為了上交部份農戶拖欠的稅費。

3、鄉鎮政府和村級組織債務用途不同

(1)鄉鎮政府的債務用途主要去向是支付利息、興辦鄉鎮企業、應對義務教育評估達標。葉被調查鄉鎮，其債務用途構成為支付利息(32．7％)，興辦鄉鎮企業(226甲6)，應對普九達標(11．3％)，鄉鎮建設(106甲6)：支付利息之所以在被調查鄉鎮政府的債務用途中占最大比重，固然跟其鄉鎮政府大規模的金融借款有關，但更主要的原因是鄉鎮政府向農村合作基金會等非正規金融組織的借款利率相當高。如江縣營鎮的農村合作基金會的月利率高達1．95％。如果考慮到利息中的相當部分是因借款興辦鄉鎮企業形成的，則鄉鎮企業在鄉鎮本級債務用途中占第一位。

(2)村級債務用途主要去向是代墊稅費、支付利息(民間高額利息)、教育投資、村莊建設。6個被調查村的債務用途比重大小排序依次為支付利息(323％)，代墊稅費(28．8％)，教育投資(28.3％)。由于村級組織的債務主要來源個人貸款，因此，其債務用途主要是支付民間高息貸款。也正如此，村級組織債務的實際付息壓力要遠遠大于鄉鎮政府的付息壓力，如果不能有效控制村級組織向個人借款的行為其利息壓力將會日益增大，處理不善極易導致嚴重的社會矛盾。

代墊稅費在村級組織債務用途中的比重次于支付利息的比重。其實，代墊稅費的發生與農民負擔問題密切相關。農民負擔重的地方，借款代墊費就多，占村級債務的比重就高。因此，在—定意義上說，農村稅費改革以及農業稅的免除有利于鄉村債務的化解。

4、當前，鄉村債務矛盾的焦點是鄉鎮政府和村級組織與個人之間的債權、債務關系。調查表明，鄉鎮政府和村級組織與個人之間的債權、債務關系最為敏感，也是當前鄉村債務矛盾的焦點。由于金融機構的國有性質所產生的預算軟約束，鄉鎮政府根本沒有將金融機構的欠債視作真正的債務。然而，鄉鎮政府和村級組織向個人借款的情形就不一樣，尤其是向個人借款比重較大的村級組織：個人借款很難用掛帳的方式處理，在普遍采取降息辦法化債，使債權人無法獲得高息收入而喪失對鄉鎮政府和村級組織的信任時，如果不能償還本金，則容易成為農村社會矛盾激化的導火線，各項正常工作將陷入攤瘓狀態：工資欠款使得退休干部不僅難以獲取高息收入，而且連本金都無以收回，也成了不安定的因素之一。

5、沉重的鄉村債務引致鄉村雙重衰敗。沉重的鄉村債務引致鄉村雙重衰敗，蘊含兩層含義：一是嚴重的鄉村債務問題使鄉鎮和村兩級組織都面臨著衰敗的危險：二是這種衰敗既體現在鄉鎮政府和村的物質景觀上，又體現在鄉鎮政府和村的人文景觀上。

就第一層涵義而言，鄉鎮政府和村兩級的債務問題都十分嚴重，兩級組織都身處債務的水深火熱之中，而且村級組織的債務問題比鄉鎮本級更加嚴峻。

就第二層涵義而言，一方面，鄉村兩級組織均無力提供鄉村急需的公共產品，致使鄉村水利設施破舊，土地拋荒嚴重，醫療保健水平保降低，鄉村物質景觀惡化。另一面，在財政吃緊、債務沉重的情況下，鄉鎮政府處心積慮“搭車收費”，甚至亂收費來填補財政“黑洞”，使鄉鎮政府合法性處于即將崩潰的邊緣，長久下去，鄉村干部喪失了基本的工作熱情與責任感。湖北省山縣柳鎮黨委書記說“上繳款是鋼任務，干部工資，教師工資是鐵任務，而農民該繳的又不繳，鄉鎮怎么不難?”“既然沒有辦法減少村級債務，就維持下去，上面總會想辦法”。沉重的鄉村債務不僅使鄉村干部精神沉重，村民也因此失去了對村莊未來生活的預期。一些稍有能力的村民急切外遷離開村莊，幾乎沒有村民愿意或敢對村級債務負責任，失去未來預期的村民則會更為掠奪性的經營農田，更為短期的安排自己的生活規劃。

6、化解鄉村債務的最主要方式走沖抵債權債務，但化解債務的總體效果不明巫，存在的問題較多。為了化解沉重的鄉村債務，6個被調查鄉鎮政府和村，都程度不同的采取了降息，盤活集體資產，土地流轉，清收債權，節支，發展集體經濟等方式，但最主要的主式是債權債務相互沖抵，即通過債權債務人結對互抵，沖銷集體負債。沖抵債權債務的化債方式占鄉鎮化解債務方式的72．7％。它是鄉鎮政府和村最樂意的方式，因為它可以使鄉鎮政府和村級組織將大量難以收回的債予以清算。葉被調查鄉鎮的普遍做法具體是，對于村欠農戶款，農戶欠村款，經當事人同意，到村委會辦理債務沖抵手續，重新立據；對因給農戶墊付農業稅，符合政策的統籌而發生的貸款，經銀行或信用社農戶同意，將債務主體向農戶延伸，由農戶立據償還。

雖然各地在化解鄉村債務方面付出了巨大努力，但總體效果不明顯。湖北省山縣盤鄉從2003年4月開始到9月底，在縣政府的大力支持下，采取非常積極的措施，花費大量的人、財、物，共計化解鄉村債務1070萬元，卻僅占全部鄉村全部債務的3，I伊c。

化解鄉村債務不僅效果不明顯，而且還存在諸多問題。例如，部分農民的合法權益遭受損害，失去了部分本應該獲得的收益；集體資產流失并面臨產生腐敗的危險。最突出的問題是在沖抵債權債務的過程中，違反自愿原則，強制性的“拉郎配”，遺留了農戶之間、個人之間發生矛盾的隱患，增加了鄉鎮政府和村組織調解潛在債務糾紛的成本。

三、鄉村債務的體制性成因

1、政府間事權、財權規制失范，使鄉鎮政府直接參與經濟活動而滋生巨額債務。1994年實行“分稅制”的財政體制改革后，并沒有實行相應的政治分權改革。雖然財政制度的設計保證了地方政府的既有利益，但財政資源的增量分配向中央政府大幅度傾斜。在中央集中財力的同時，省、市兩級也想方設法增加財力集中度，盡可能將收入多、增收潛力大的稅種全部或高比例上收。而留給縣、鄉地方政府的稅種，即使其調動全力，也不能應對快速增長的財政支出。在這種格局下，地方政府為了確保自身利益，層層向下擠壓。在盡可能下放事權的同時收縮財權：然而，發展是硬道理，特別對貧困地區而言，感受甚至更深刻。在發展本地經濟的過程中，無論是市縣級政府，還是鄉、村都有一種內在沖動，表現出了擺脫貧困的強烈愿望：因此，基層政府在通過與上級政府討價還價，獲得更多財政資源份額的空間和可能性越采越小的情況下，便繼續沿用傳統的方式，對經濟發展的干預程度不斷加大，通過直接參與經濟活動來獲取財政資源。在財力十分有限的條件下，鄉鎮政府、村級組織只好舉債興辦企業，“鄉鄉辦廠，村村冒煙”：興辦鄉鎮企業本身無過，但是從實踐來看，鄉村興辦的企業往往屬于競爭性行業，重復建設，受到資金、市場的限制，加上技術落后，經營不善，一開始就注定為短命項目，投資大多以失敗告終，使鄉村背上沉重的債務負擔。

從6個被調查鄉鎮本級的債務來看，鄉鎮政府參與興辦鄉鎮企業和農村合作基金會兩大經濟活動而形成的債務共計10358．2萬元，占鄉鎮本級債務總數的52％。6個被調查鄉鎮，沒有一個鄉鎮不因興辦鄉鎮企業而舉債。1990年代初，各地大力發展農村合作基金會最初只從事集體資產的管理，但不久便演化為從事高息攬儲和放貸的金融活動，產生巨大的金融風險。在中央決定對其進行清理整頓之際，絕大部分農村合作基金會處于虧損狀態，無力兌付基金，致使鄉鎮政府不得不向上級財政借款兌付農民股金，從而形成縣財政對鄉鎮財政的債權。6個被調查鄉鎮均平均7．3％的債務用于解決農村企業基金的股金。

2、“壓力型”政府體制使得鄉鎮政府和村級組織依賴借款完成各項任務。榮敬本教授通過調查說明，我國現行的是一種“壓力型”政府體制。在這種體制下，縣政府在按到上級政府下派的任務后，將之細化為具體的指標分解下達給鄉鎮，并建立與之相應的評價考核機制(如“一票否決制”等)。將鄉鎮政府及其負責人的“政績”、榮譽，升遷與之掛鉤，這在無形之中就形成了一種自上而下的壓力。上級政府對下級政府具有超強的行政控制權威，并且極力利用這種行政權威，通過各種方式和手段強制性表示自己的政治偏好，實行“政治承包制”。下級政府，尤其是鄉鎮政府負責人為了確保“烏紗帽”，便硬頂頭皮，四處“化緣”，籍借款來完成上級政府的各項指令和任務，最為典型的表現在農村義務教育發展和農業稅征繳上。農村義務教育的投入主要由鄉鎮政府和村級組織承擔：因此，相當多的鄉鎮政府和村級組織只能舉債來完成任務。湖北省山縣在“普九”達標工作中，不僅要求村村有小學，還要進行各種配套，在全縣鄉鎮本級債務中，“普九”建設債務達5136萬元，欠教師工資998萬元，分別占全縣鄉鎮本級債務總額的18．3甲。和42％，兩項合計占全縣鄉鎮本級債總額的比重達22．5％。6個被調查鄉鎮的本級債務，用于教育的比重均平11．3％，三分之二的鄉鎮都是在10％以上，新鎮達16，8％。葉被調查村，平均教育欠債高達28．3％，葉村全部超過25％。

3、政府激勵機制不完善，鄉鎮政府和村級組織不負青任地大肆舉債。公共選擇理論將政府和政府官員視為理性的經濟人，追逐利益最大化，具有擴張財政支出規模的傾向。但是，擴張財政支出需要有充分的理由和相應的機制，特別是在財政資源極為有限的情況下。在我國現實政治生活中，政府官員的政績考核機制正好提供了這樣的理由和空間：不可否認，現行的政績考核機制對于加強干部的責任心具有一定的作用，但它也存在一些缺陷：只注重結果而不注重過程，只注重經濟發展指標而不注重社會發展指標，只注重短期效果而不注重長期效果，由于政績考核往往是體現上級政府和領導的偏好，上級政府只要求下級府和官員按指令行事并不在乎下級政府采取何種方式、手段來完成任務：對于下級政府及其官員而言，按政績考核機制行為，一方面不僅可以滿足上級政府和領導的偏好，得到上級的獎賞而獲取升遷等方面的政治利益，而且還可能獲得更大的經濟利益，另一方面，在出現問題時可以向上推卸責任。正是缺乏相應的問責制度安排，對于決策失誤造成的問題大多不追究責任，官員可以通過“易地為官”而逃避責任。所以，鄉鎮政府和村級組織便可以不計成本或不負責任的大肆舉債，自己獲取政績，而將債務留下政府，這種惡性循環導致鄉鎮債務極度惡性膨脹。

四、政策建議

調查發現，目前鄉村債務問題紛繁復雜，面臨著“舊債未除，新債又來”的危險。因此，解決鄉村債務問題應該從兩個方面直接人手，一是有效化解已有債務，二是防止產生新債務。

1、有效化解已有債務：(1)盡快對鄉村債務進行全面調查，準確鎖定債務：只有對現有鄉村債務的來源、用途認真的區別，查清底細，才能有針對性的制定相關政策，中央的轉移支付才會用在刀刃上，但在這項工作中，要注意地方政府尤其是鄉鎮政府官員夸大鄉村債務問題嚴重性的傾向。(這是我們調查的一個意外發現)。(2)加大清收力度，償還部分債務。首先，對不正常債務要進行剝離。對村直接借貸形成的歷史債務，應當按照“誰受益，誰負擔”的原則落實債務人，不能將債務轉嫁給村集體；對確屬用于集體生產、公益事業、借貸手續齊備，使用開支合理的，可用村集體經濟收入和按規定清收的村提留尾欠數逐步償還；對村辦企業所形成的債務，實行村、企分開，由企業承擔。企業破產、倒閉的，債權、債務按《企業法》、《破產法》等規定處理。其次，對不正常的高息要按國家規定的同期利率重新計算債務利息，由此可甩掉部分不合理的農村債務。再次，對少數干部貪占挪用提留款的，應堅決追回，情節嚴重的還應追究行政、法律責任。最后，領導干部離任審計，別忘了債務審計及債務真實移交：(3)優先解決鄉鎮政府和村級組織與農戶、個人之間的債權債務問題。重新樹立政府的形象、信譽：

2、防止產生新債務。(1)逐步改變現行的二元財政體制和公共品供給、決策制度。農村公共財政體制改革，從較長期和改革發展的趨勢看，要將農村社會經濟發展的資金需求納入國家公共財政體系：從近期的改革舉措看，一是科學合理地界定各級政府提供公共品的責任和邊界，加大各級財政對農村轉移支付的力度。在農村，屬于國家級的公共晶應由國家財政承擔，屬于各級政府范圍內的公共晶應由各級政府承擔。二是改革農村現行財稅體制，合理劃分事權，以事權定財權：完善農村公共晶決策制度，要認真建立起真正由農民自主決定公益事業的新機制：因此，一要從制度上規定上級行政機關不得以行政指令的方式去干預鄉村的公益事業決策；--要在鄉村一級中設立通暢的村民表達制度和傳導機制，通過真實體現多數村民的需求意愿來實現公益事業的民主決策，具體可以通過建立村民議事、理財和監督小組來形成制度性的機制；三要積極推進村級組織制度改革，全面落實《村民委員會組織法》，推行村委會直選制度，使其真正成為村民自治組織，對村民負責，為村民說話，維護村民利益，代表村民抵制來自上面的瞎指揮以及各種亂收費和集資攤派等。(2)改革鄉鎮政府，實行鄉鎮自治。鄉鎮政府的職能界定于公共服務這只是解決問題的標，治本還必須深入鄉鎮政府體制之中，而這個“本”就是實行鄉鎮自治：即在將農民村社區事務與國家事務適當區分以后，國家通過強制性法律預期方式，將基本的社會規范和目標確定下來，社區在法律框架下實行自治。這種體制有利于避免壓力型政府體制，減少乃至減免鄉鎮債務。(3)建立科學的轉移支付制度。對于鄉鎮政府財力不能滿足基本職能需要的，必須通過轉移支付解決，對于確需舉債的公共服務建設，必須經過有關部門批準，對項目的必要性、資金來源和償債能力進行嚴格審核，并與鄉鎮主要負責入鑒定責任書，建立債務責任制，從根本上遇止舉債出政績的做法。這里也就涉及到以科學發展觀統領鄉村干部政績考核的問題。干部政績考核不能老是強調數量、產值及表象，而應強化經濟效益、生態效益、政績成本和干部對當地社會經濟和諧穩定發展的實際貢獻以及群眾公認度等本質性指標，從根本上杜絕或減少鄉村債務產生。

[本文系浙江大學“卡特”中心985中國農村發展創新基地項目 “農村稅費改革后鄉鎮行政管理體制改革研究”(ZJU—CAP．0200506)的階段性成果)

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