論依法行政

[摘 要]行政機關管理公共事務，必須遵守法律規定，按照行政的原則和基本要求行使行政權力。入世對政府依法行政提出了更高的要求，這就要求我國在積極以法律武器維護自身合法權益的基礎上，轉變行政權力作用方式，實現職能的根本轉變。當前，首要的是轉變觀念，提高人的素質，完善立法、執法過程，建立健全行政法體系、運行機制及其相關制度，明確行政機關的職能和權限，并采取強有力措施提高行政人員的依法辦事能力。

[關鍵詞]依法行政；法制建設；法律監督

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1002-7408(2006)09-0038-03

一、依法行政原則的內涵

(一)合法行政原則，合法行政原則是指行政主體對行政權力的行使必須遵守法律；行政主體實施的行為必須符合法律的規定，包括權限、實體和程序規定人而不得與法律相違背；違法的行政行為應當無效或者被撤銷；行政違法者必須承擔相應的法律責任。具體包括以下內容：(1)行政行為主體必須依法設立并具備相應的資格。(2)行政行為必須要有法律的依據。(3)行政機關必須實施法律。(4)違法行政行為應當無效或者被撤銷，違法者必須承擔相應法律責任。(5)禁止超越行政職權。

(二)合理行政原則。所謂合理行政，就是指行政行為在合法的基礎上還要適當、適度，即合理，符合人類社會的理性要求。其具體內容包括：(1)行政行為應有合法的目的。(2)行政行為必須具有正當的動機。(3)行政行為的作出應當是公正的。(4)行政行為的作出必須符合人之常理。即要符合事物的本身面目和客觀規律，符合日常法律關系的常識和人們普遍遵守的行為準則，符合一定社會生活中占主導地位的道德倫理關系，符合一般人在一定社會生活中的正常理智的判斷和生活的邏輯。

(三)公正行政原則：其基本含義在于，行政機關必須平等地、無偏私地行使行行政權力，做到“同樣的案件受到同樣的處理”，不相同的情況作出不相同的處理和對待。具體表現為：(1)在立法上，應公正地分配行政機關與行政相對人的權利義務。(2)在執法上，行政權力的行使應符合公正的基本要求：(3)在程序上，行政權力的行使在形式上和程序上或外在表現方式上，應給人以公正的信賴和認同。凡是能引起人們懷疑行政實體和行政程序有偏私、不公正的情形，都應當被禁止和消除，否則就有可能會使行政公正性的基礎受到削弱或發生動搖。

(四)責任行政原則。行政機關及其行政公務人員對其所實施的行政活動應承擔法律責任，不容許只行使行政權力而沒有相對應的法律責任的現象存在，(1)行政機關有責任依法行使職權，公務人員不得放棄法定的職權：(2)行政機關作為行為主體也即是責任主體。在對外關系上，行政機關既是行政主體又是責任主體；在對內關系上要分清內部的責任，使違法責任人承擔相應的法律責任并受到應有的追究：(3)對違法的、不當的行政行為以及其他造成公民(或組織)權益損害的行政行為應承擔懲罰責任或補償責任。(4)強調行政責任意識。這是行政職業道德的重要內容，行政公務人員在行政管理活動中要有敬業奉獻和敢于負責的精神，這樣我們的社會主義國家的行政管理才會真正實現民主化、高效化。

二、依法行政的基本要求

(一)行政組織及職權法定：依據(國務院組織法)、拋方政府組織法)的規定及要求，設置各級行政組織，行政機關的職權由憲法和法律規定。行政機關必須在法定權限范圍內行使職權，不得超越法定職權范圍，行使法律沒有授予的權力。沒有法律規定，行政機關不得為自己設定法定權力以外的權力，也不得為自己免除法律規定的義務。

(二)法律優先，或稱法律優位：法律優位是指上一層次的法律規范的效力，高于下一層次的法律規范。各個層次的法律規范必須保持其內部的統一與和諧，這樣，國家的法制才能保持統一，而法制的統一是國家統一的基本條件。包含的涵義為：第一，在已有法律規定的情況下，任何其他法律規范，包括行政法規、地方性法規和規章，都不得與法律相抵觸。第二，在法律尚無規定，其他法律規范作了規定時，一旦法律就此事項作出規定，法律優先，其他法律規范的規定都必須服從法律。

(三)法律保留。凡屬憲法、法律規定只能由法律規定的事項，則或者只能由法律規定；或者必須在法律明確授權的情況下，行政機關才有權在其所制定的行政規范中作出規定。作為一個原則，法律保留保證了全國人民代表大會對國家最重大問題的絕對決策權的控制權，保證國家的發展方向和人民權利。

(四)依據法律：行政機關的行為必須有法律依據。主要是指行政機關的具體行政行為，尤其是影響公民基本權利和義務的具體行政行為，必須依據法律規定作出。這是依法行政的主要內容：就是行政機關的自由裁量權也不能例外，也要在法律規定范圍內作出選擇，且這種選擇必須合理、公正；行政職權的行使有可能影響或損害相對人利益時，必須恪守法律無禁止不為過的法治觀念。沒有法律規定，不得作出不利于相對人的決定：

(五)權責統一。即職權與職責統一：職權，就是憲法、法律授予行政機關管理經濟和管理社會的權力，是公權利，行政機關不僅可以行使，而且是必須行使。不能放棄，法律授予行政機關的職權，實際上也就是賦予行政機關義務和責任，行政機關必須盡一切力量去保證完成：因此，職權與職責是統一的，放棄職權，不依法行使職權，就是失職，應該追究法律責任。

三、入世對政府依法行政的要求和影響

(一)WTO規則與法律的統一實施。WTO要求成員國一攬子接受其全部規則，不允許對其中部分規則或條款實施保留，并強化了WTO規則優于國內法：對照WTO規則與我國的承諾，修改我國有關法律、法規及部門規章，是當前的首要任務。因此，在立法方面：一是抓緊完善有關法律制度，既要制定、完善保護和促進我國相關產業的法律、法規、規章和政策措施，提高我們依法駕馭和調控市場的能力，又要清理、修改或廢止與WTO規則不相符合的法律、法規、規章和政策措施；一是對那些明顯不符合WTO規則的法律、法規、規章和政策措施的有關規定，要限期完成研究、修改或者廢止工作；三是在一些需要有相應的法律規范才能保護自己、發展自己的有關個人、企業和其他組織才能從事生產、經營或提供服務的領域，要抓緊制定有關法律、行政法規、規章。在實施方面，要采取措施確保政令暢通，堅決糾正不顧國家全局利益和人民根本利益的本位主義和地方保護主義，堅決打破行業壟斷、地區封鎖。為了維護我國對外貿易、知識產權、外商投資法律制度的統一性，確保我國加入WT0后的法律制度與WTO規則相符合，與我國對外承諾相一致，這方面的法律制度只能由中央統一創制。

(二)WTO與法律透明度。透明原則旨在使各成員及貿易者對其他成員的法律、法規、司法判決、行政決定及相關的其他國際協議有充分、及時的了解和熟悉，為貿易機會提供可取性和預期性。按照WTO關于透明度原則的要求，我國應迅速公布有關法律、法規、政策等：這一原則要求法律、法規、政策等市場規則要明確，公開透明，不能含混不清，不為人知、暗箱操作。各種法規、政策文件要統一公布，為各類經濟主體容易知悉、獲得。同時，創立或指定一官方刊物，專門用于公布有關法律、法規及其措施；建立或指定一個咨詢點，應任何個人或企業的要求，可以提供所要求公布的全部有關信息：對信息咨詢的答復應及時、完整并代表中國政府的權威觀點。

(三)WTO與行政行為的司法審查：司法審查是指獨立于行政機關之外的司法機構對行政行為進行審查，也即所有的行政行為都當接受法院的審查，行政機關沒有最后的決定權。司法審查是WTO的一個基本要求，即凡與WTO協議有關的行政行為，都應有提交司法審查的機會。根據這一原則，行政機關作出的各種裁決、命令、當事人認為錯誤、不公平的，都可以向有關機構提出審議申請，由審議機關作出最終裁決。審議機關必須是獨立于作出最初裁決的行政機關，可以是法院、仲裁機關或其他行政機關。此外，要建立、健全和完善對行政機關依法行使職能的法律監督機制，從而有利于規范行政行為，提高行政效率，防止行政腐敗，順應國際行政法的發展趨勢。

(四)加入WTO對政府依法行政的推動作用：(1)改革審批制度，破除壟斷。審批制度改革是行政管理體制改革的突破口，行政審批制度牽動行政管理體制改革的全局，既是經濟體制改革深化后提出的客觀需要，也是加入WTO履行承諾應盡的義務。改革行政審批制度必然涉及到WTO規則和我國對外承諾不相符合的法律、法規和規章的修改廢除：在WTO透明度原則的要求下，各國政府的臨時權力行為，如行政指令、行政慣例等都將受到約束。(2)積極以法律武器維護自身的合法權益。在立法上，中國要建立和完善有關法律規范。WTO協議規定建立的促進世界貿易公平、自由的有力保障手段，從維護中國經濟安全、保護國內產業出發，必須很好地掌握和運用。(3)轉變行政權力作用方式，以強制、命令型轉變為引導、服務型權力作用方式。中國人世后政府所面臨的挑戰，政府的角色定位至關重要，其中一個基本的問題是政府、市場與企業的關系：政府的職責應當是創造良好的宏觀大環境，去讓企業獲得快速的發展，只需在融資、稅收等方面創造寬松的條件，鼓勵創新，從直接干預和管制轉向研究制定和嚴格執行市場規則，健全法治，實現職能的根本轉變。

四、依法行政的難點

(一)觀念方面。我國曾經歷了一個長期缺乏民主、法治、盛行人治的封建時代，造成了“官本位”、“權力本位”、“法即刑”、等級制等觀念和習俗。其影響至今仍未消除，一些為官者特權思想嚴重，不惜以盲代法、以權代法、以權壓法甚至枉法，把自己置于法律之上或法制約束之外；有些領導人習慣于個人說了算，長官意志突出，不尊重國家權力機關的決定和決議，搞“上有政策，下有對策”，制定“土政策”，乃至公然對抗和規避法律，群眾則因怕官、畏權、懼法、恐訟而至避法、避訟，以至于不少公民在自己的合法權益受到侵犯后，不知或不敢用法律保護自己，更不敢“民告官”，往往是忍氣吞聲，不了了之。

(二)人的素質方面。由于建國以后在法制建設和法律教育方面欠帳過多，再加之立法、執法、司法體制存在的若干缺陷，立法者和司法者的整體素質不高，尤其是行政執法人員的素質問題更多，如：一些執法人員對待群眾的態度冷漠硬生、辦事拖拉，敷衍塞責，衙門作風嚴重；有的行政主體及其工作人員濫用職權，以罰代法，敲詐勒索。欺壓群眾，巧立名目，亂收費、亂攤派，以權謀私及至搞權力尋租、權錢交易等腐敗現象仍未得到遏止；個別行政機關負責人為了個人的政績，甚至拋開法律不惜犧牲群眾的利益，搞什么“政績工程”：這些都給民眾心理留下陰影和創傷，致使群眾對政府依法行政持觀望甚至懷疑態度：

(三)經濟方面。經濟的落后及不發達，也是制約法治進程的重要因素之一。如：出于成本的考慮，我國的立法、執法過程，未能廣泛征求社會各界的意見，沒有經過聽證程序，使立法缺乏民主的基礎。執法過程僅個別事項規定了聽證程序，但也受數額的限制，如較大數額的罰款須舉行聽證。因此，立法的合理性無法保障，雖然立法成本低，但效果也差：

(四)體制方面：主要表現為：(1)黨政不分、以黨代政的現象依然存在，不僅加重了以言代法、以權代法、機構重疊、職責交叉、人浮于事的情況，還導致有責任的沒有權力，有權力的沒有責任，行政活動的法律后果無人負責或者人人都有責任而追究不了責任的嚴重后果，而且還容易造成行政機關負責人往往只對黨委負責，而不對廣大人民群眾負責。(2)立法、行政、司法三機關雖然是分工負責、互相配合、互相制約，但實踐中往往出現分工不清，配合失協，監督制約不力、不當。(3)行政體制活力不夠，行政機關效率不高，沒有形成競爭機制。行政機關內部分配不公，有審批權、收費權的機關“近水樓臺先得月”，拉大了行政人員收入的差距，還給滋長腐敗提供了條件。

(五)行政司法制度方面。盡管我國己建立起了一定的行政司法制度，但由于起步較晚，受歷史和現實多種因素的制約，我國行政司法制度還較滯后、不完善，如行政組織法空缺，致行政機關及職權的設置、授予無法可依；行政救濟制度幾經立法、完善，已比較完備，但行政管理制度仍很混亂，以致政出多門，不該管的事去管了，該管的事又沒管好；司法機關的地方性色彩較重，法院內部管理非司法化，司法獨立仍只處于呼吁階段。

五、實現依法行政的途徑和對策

(一)建立和健全行政法體系，提高立法質量，為依法行政提供基本的行政法律規范。依法行政的前提是有法可依，職權法定，在法定權限范圍內依法定程序行政是對行政主體的法治要求。因此，加強行政立法，提高立法質量，是確保行政主體依法行政的前提條件。(1)在行政法律規范的起草上，應多方位地擴展行政立法的途徑，逐步減少立法過程中對政府部門的過分依賴，提高立法的民主化和科學化程度：(2)法律內容應融合道德。法治本身要求法律具有內在的道德性，不具有公正、平等、自由、信義、仁愛等道德觀念的法律，絕不會是“良法”，其遵守的程度會大打折扣。法律以國家強制力促使道德行為的養成和道德意識的覺醒，最終由他律轉為自律：同時，有助于公務人員道德的養成，使依法行政成為國家公務人員的自覺道德行為。(3)在立法的指導思想上，行政立法應充分貫徹立法所規定的公民、法人和其他組織的權利與義務，國家機關的權力與責任的平衡論思想，有關涉及到公民人身自由和財產權利的法律要充分體現人民的意志和利益，在政府和公民之間無偏祖。(4)依法立法。立法機關應嚴格按照立法規定的立法權限，依照法定立法程序立法。(5)注重立法質量：從現實出發，在加快立法的同時又不忽視提高立法質量，在講求立法質量時，又不影響其進度。在制定新法的同時及時廢止、修改或補充舊法，以避免整個國家法律體系的混亂與沖突：同時也要提高立法者的素質，重視立法技術。

(二)進一步推進政治體制改革，建立制約行政權力、保障人民民主權利的機制。首先，要貫徹行政公開原則，建立公開辦事制度，將行政機關的活動自覺置于群眾的監督之下；其次，要加強專門監督機關的組織建設，確保其獨立地位，依法賦予其履行職責必要的職權；再次，要提高公民的權利意識，培養其依法行政保護自身合法權益免受非法行政侵害的自覺性。解決監督問題還應從以下方面著手：(1)強化人民監督，確立以人民代表大會監督為核心的監督體系：第一，制定切實可行的人民代表大會監督法，使監督內容、程序及后果明確、清晰，便于能有效的落實、便于操作，防止因過于模糊寬泛而降低其可行性；第二，建立一個隸屬于人民代表大會的具有強大監督力量的常設專門機構，進一步發揮人大的監督作用；第三，盡量完善其他監督并使它們服務于人大監督這個中心，使所有監督形成合力，真正發揮出強大的威力。(2)完善司法監督。依法行政必須有司法保障，對違法行政行為，行政相對人通過行政訴訟請求法院進行司法審查，追究違法主體的責任，能有效的對行政主體行為實施法律監督。因此，要強化人民法院的司法權威，建立自上而下的垂直法院系統等，從制度上保證司法機關獨立公正地行使審判權和檢察權，從根本上減少行政機關對法院的干預，切實保證司法對行政主體依法行政的監督。(3)充分發揮新聞輿論的監督作用：利用報紙、廣播、電視等大眾傳媒工具對行政機關及其公務人員的行為是否合法進行廣泛的社會輿論監督，揭露和糾正行政違法行為，促進依法行政。

(三)明確行政機關的職能和權限，完善行政責任制和國家公務員制度。政府要集中精力搞好宏觀調控和創造良好的市場環境，建立廉政高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制：(1)由法律明確規定行政機關的職權，使行政機關嚴格依法履行法定職權，做到既不越權，也不缺位。(2)建立工作責任制，將責任落實到人。對有法不依、執法不嚴、失職瀆職，造成嚴重后果的，要依照有關法律、法規追究有關領導的行政責任；構成玩忽職守罪或其他罪的，依法追究刑事責任。(3)完善公務員制度。第一，公務員制度中建立確實、有效的競爭機制、流動機制，讓高素質的人才進入和留在行政機關；第二，健全職位分類制度，明確界定每個公務員每一職位的職、責、權，增加透明度，公開監督公務員，促使公務員自律地忠于職守，在自己的職權范圍內依法行政；第三，實行公務員交流、輪換、回避制度，掃清人情風、關系網障礙，為依法行政創造良好的內、外部條件；第四，限制兼職，促使公務員專心本職，防止公務員濫用職權為自己或親友謀利、杜絕后門，保證職務的公正履行；第五，健全懲戒制度，通過預先設定預期風險的懲戒制度，強化公務員的責任心。

(四)提高行政機關工作人員特別是行政負責人的法制觀念和依法辦事的能力和水平。要加大力氣加強對公務員的法律培訓，使公務員必須懂法、通曉與其專業相關的各種知識，要能夠在復雜的社會環境中恰當地適用法律規范，具有依法辦事的能力；公務員必須嚴格依照法定的權限、法定的程序和方式作出行政行為，并自覺地維護法律的權威與尊嚴。同時，要加大考核力度，法律考核不合格者不能上崗。在國家公務員錄用考試中，應加大行政法和與其申請職位相關的法律知識以及申請者依法辦事能力傾向的考試分量。

政府工作幾乎涉及國家政治、經濟、文化和社會其他生活的各個領域，涉及公民從個人出生到死亡，從學習、工作、勞動到衣食住行的各個時期，和各個方面：可見，國家行政管理是國家管理活動中范圍最大的一塊，因此，行政管理法治化的程度，影響甚至決定整個政治、經濟、文化及社會生活領域的法治化進程，尤其是加入WTO以后，國家行政機關是否堅持依依法行政、嚴格行政執法，不僅關系到構建良好的市場經濟秩序和深化改革開放，還關系到人民當家作主、管理國家的意志能否實現，關系到新形勢下治國安邦的重大問題。因此，依法行政，是實現依法治國方略新形勢對各級政府和行政機關提出的新的、更高的要求。

[責任編輯：王潤秋]