中國縣級政府的角色定位

[摘 要]縣級政府是中國有特殊職能的一級行政層級，在國家治理和政府運作中起著重要的作用。隨著社會主義市場經濟體制的建立和逐步完善，縣級政府存在的問題日益暴露，其角色的錯位、缺位或越位現象影響著自身應有作用和功能的發揮。在構建社會主義和諧社會的進程中，縣級政府的角色轉換勢在必行，建設有限、有效、“雙廉”的政府是其政府發展的理想模式。

[關鍵詞)縣級政府；角色轉換；有限政府；有效政府；“雙廉政府”

[中圖分類號]D625 [文獻標識碼]A

[文章編號]1002-7408(2006)09-0009-03

當今世界各國的一大重要課題是重新定位現代社會的政府角色和界定政府職能。政府的角色是由整個國家的政治、經濟和社會運行方式決定的，而政府的角色又決定了政府所擁有的職能，前者是根本，后者是表象。縣級政府是中國最基本的行政單元，是城鄉的接合部，介于宏觀政體與微觀體制之間，具有非常特殊地位。“郡縣抬，則天下安”。今天，在構建社會主義和諧社會的進程中，明確縣級政府的角色，避免其“錯位”、“缺位”域“越位”到(重要：

一、中國縣級政府的地位和功能

秦代是我國古代行政區劃正式出現的第一個朝代，但縣制的歷史久遠，最早出現在春秋戰國時期，在其后兩千多年的歷史演變中，縣作為中國的一級行政建制，歷久而未衰。縣制的應運而生并經久不衰，決不是偶然的，而是因為該建制適應了中國的國體及其運行機制。

(一)縣制演進的歷史考察

“縣”的名稱在《周禮·地官》和《禮記·王制》都是指王畿附近的地方，本意為“懸”，即“縣”所代表的這塊地區直接由周天子(王)掌握，以作賞賜。春秋前期，諸侯國對地方的統治仍沿用西周所確立的世襲采邑制，中葉以后，開始實行由國君直接控制的郡縣制，到春秋末期，設縣已經成為普遍的現象：秦統一中國后建立了君主專制的中央集權國家，起源于春秋戰國時期的郡縣制也作為一種政權組織體系而最終建立起來。此后，世事滄桑，王朝更迭，從秦的郡—縣二級制到漢代的州—郡—縣三級制，再到元代的省—路—府(州)—縣四級制，縣以上的行政建制屢屢更改，往復更替，但縣始終都是最低一級的地方行政組織和區劃，且縣的數目變動不大，大致都有一千多個。此外，從秦漢至明清，各個封建王朝為了分解地方高級行政組織的職權，經常設置職能性官員，但縣級行政卻自始至終是集財賦、司法、治安、教化為一體的，行政職能齊備，權力比較完整，成為封建時代國家結構中最基本的政治單元。

縱觀縣制歷史，我們不難看出，縣的設置，是中央與地方權力分割與轉換的一種表現。盡管在歷史的長河中，縣級政府的權力呈現出逐漸被削弱的趨勢，但縣級地方政權是封建國家的基礎，封建中央政府通過它們，有效地實現了對整個國家的控制與治理，就像身之使臂，臂之使指。

(二)當今縣級政府的地位和功能

截至到2003年12月31日，全國縣級行政區劃有2861個(香港特別行政區、澳門特別行政區、臺灣省除外)，占全國國土面積90％，占全國人口的60％以上，占全國GDP的50％以上：

縣級政府是我國有特殊職能的一級行政層級，承上啟下，連接城鄉，溝通條塊，上下結合，具有管理、服務、協調的功能。它是介于省、市與鄉(鎮)之間的一個管理層次，在行政管理上處于基礎地位；它上要對中央、省、市，下要直接面對廣大農村和基層，是城鄉、工農、微觀與宏觀、直接與間接的接合部，覆蓋面廣，管理范圍大，服務對象多；它是黨曬家方針政策的執行機關，也是一個區域內的政治、經濟、文化和社會事務的管理機關，既具有與國家一致的同一性，又有自己相對的獨立性。

1、我國縣級政府具有實踐性的特點。縣級政府是直接面向農村和基層的政權組織，國家的方針、政策在縣級政府這個層級上進入實踐階段，開始直接社會行動，履行其管理職能。

2、我國縣級政府具有普遍性的特點。縣域經濟是由縣屬工商業、集體所有制的農業和鄉鎮企業以及一定數量的個體私營經濟組成的，生產社會化程度不平衡。因此，要促進縣域經濟社會協調健康發展不能單純依靠行政命令，必須發揮縣級政府的服務職能。

3、我國縣級政府具有綜合性的特點。縣級行政管理融各個專業管理為一體，管理的事務多樣、復雜，在實踐中不可避免遇到多重矛盾，這要求縣級政府必須從多方面運用其協調職能。

4、我國縣級政府具有靈活性的特點。2000多個縣域自然狀況和發展水平不同，縣(市)政府的功能強弱和水平發揮不同，決定了縣級政府行使其職能的重點、廣度和深度上有很大的差異，其工作必然具有較強的靈活性。

二、中國縣級政府角色轉換的必要性

縣級政府是地方政府的重要組成部分，在國家治理和政府運作中發揮了不可替代的作用，但是，由于受計劃經濟的長期影響，縣級政府的職能作用與社會主義市場經濟體制的完善和發展、社會主義和諧社會的建設的要求還有相當大的差距，其總體功能難以適應縣域經濟社會發展的要求。總的來說，縣級政府在管理方式上偏重并強化了指揮和管理，弱化了協調和服務，造成了縣級政府職能定位上的偏差。

(一)當前縣級政府存在的問題

(1)行政機構不合理，運行機制不協調。“金字塔”式的行政機構模式，以及長期以來政府角色中存在的“黨政不分”、“政企不分”、“政事不分”和“政社不分”等，導致層層依附，層層向上，縣級政府成為省、市政府的附屬體；條塊分割、上下對口、垂直管理，造成縣級政府機構龐大，人員臃腫，并且各政府部門間、企業間、單位間缺乏必要的橫向聯系，互相牽制，互相扯皮；集中控制，重決策和執行功能，輕咨詢反饋和監督落實功能，信息通道狹窄、單一，致使常常出現信息失真，宏觀失控，決策失誤等問題。

(2)縣級政府職能不健全，行政效率低下：行政管理體制不合理，管理層次多，機構設置整體劃一，影響了縣級政府職能的發揮，弱化了縣級政府的經濟調控能力，縣級政府機構設置矛盾多，影響行政效能的發揮；縣級政府職能轉變不到位，縣鄉關系不順，條塊分割，各部門之間職能交叉；縣級政府比較善于運用行政的、直接的、微觀的方祛行使職責，而管理經濟和社會事務，協調服務職能不完善；縣級政府財政供養人員臃腫，食之者眾，財政支出瞅。

(二)縣級政府角色定位上存在的誤區或錯位

造成以上問題的根本原因是縣級政府角色定位上存在著誤區或錯位，即在應該做什么和如何做方面出現了錯位：在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，縣級政府的角色偏離自身職責任務、活動范圍、運行軌道。

(1)縣級政府自恃為“權威型”的領導者，從而出現新體制下的角色與舊體制下的角色錯位。縣級政府習慣于沿用傳統體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協調指導；重視監督管理，忽視業務技術服務；重視檢查評比，忽視實際成效，導致“領導忙的團團轉，下面只是往上看”，鄉鎮和部門領導“只對上級負責，不知群眾冷暖”等非正常現象。

(2)縣級政府充當了“全能型”的管理者，造成職責內角色與職責外角色錯位。縣級政府大包大攬，把對經濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，無所不管，無所不包，造成其在政治、經濟和社會管理之間的職能錯位，管了許多不該管管不了也管不好的事，而在許多應該它管的事情方面又無暇顧及，導致缺位。

(3)縣級政府擔當了“忠實的”持家者，導致主要角色與次要角色錯位。縣級領導干部輪換調動頻繁，造成縣級干部短期行為，縣屬企業發展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經濟的長遠發展難以為繼。同時，縣級行政機關和事業單位機構龐大，而縣級財政獨立，為維持必要的財政開支，縣級政府必須設法保持財政收入并且在低水平的財政收入狀況下循環往復。

三、重塑中國縣級政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，縣級政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。縣級政府角色的轉換是發展縣域經濟、解決“三農”問題的關鍵。它必須完成從計劃經濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，縣級政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。十六大以來，中央文件反復指出，在社會主義市場經濟條件下，政府主要職能應界定在“經濟協調、市場監管、社會管理和公共服務”四個方面。這也就是說政府的職能是有限的，縣級政府應該由全能、權威型政府轉向協調服務型政府，要積極建設“有限、有效、雙廉”的政府。

(一)縣級政府應當是有限的政府

在社會主義市場經濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，縣級政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，有所為，有所不為，集中精力管好應該管的事情，竭盡全力履行好自身應該承擔的任務。

(1)縣級政府應當是中央宏觀政策的積極執行者。縣級政府是基層政權組織，是區域內政治、經濟、文化和社會事務的中樞，其首要任務就是要確保中央和省的宏觀調控政策在本區域內的貫徹執行。

(2)縣級政府應當是縣域經濟社會全面協調可持續發展的領導者。促進縣域經濟社會全面發展，構建和諧縣域，是縣級政府的根本任務。縣級政府對于縣域經濟社會發展進程中的鄉鎮之間的、縣與縣之間的、政府各部門之間的經濟社會關系要進行統一的協調，以推動縣域經濟全面發展。

(3)縣級政府要成為發展縣域大農業的服務者；縣級政府的主要工作對象是農業、農村和農民問題，工作重心是加強對“三農”工作的指導：發展鄉鎮企業和農村經濟，打造基礎設施，完善農業社會化服務體系。必須面向大農業，為農業生產的社會化、產業化和現代化提供科技、資金及人才等方面的配套服務。

(4)縣級政府要勇于成為自身體制的改革者。縣級政府要重構科學合理的政府機構，轉變職能。要精簡政府機構，科學配置崗位編制，裁減財政供養人員，提高工作效能；要轉變縣級政府職能重心、工作方法、領導方式和行政手段；要理順與黨群機構、事業單位、企業和社會中介組織的關系。

(5)縣級政府要充當市場機制的培育者。培育和完善地方各類市場，是縣級政府責無旁貸的責任。在社會主義市場經濟體制逐步完善的進程中，市場機制的培育，離不開縣級政府的支持和扶植，這是克服市場自身存在的無序，避免出現市場失靈的重要保障。

(二)縣級政府應當是有效的政府

構建社會主義和諧社會進程中的縣級政府必須改革計劃經濟體制下的大政府、小社會的舊格局。堅決從那些不該管、管不好、也管不了的事務中脫身，以改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、冗官冗員充斥、運轉效率低下的狀況，實現人員精干，高效運轉，以最少的行政成本，實現最優化的行政管理。

(1)精干的政府機構組成人員是縣級政府高效運轉的必要條件。為政之道，首在得人。有了德才兼備、兢兢業業、忠于職守、精打細算的行政管理人才，縣級政府才能真正做到人少多辦事、高質量地辦好事、辦成事。為此，縣級政府必須打破“權力本位”、“官本位”的思想禁錮，樹立“能力本位”、“人本位”的價值觀念，科學地核定、設置編制和崗位，引進市場競爭機制和激勵機制。要以規范公務員工資制度的實施為契機，給優秀的行政管理人才創造一個脫穎而出、展示才華的平臺，做到“能者有其位”，適人適職，適才適用。

(2)行政程序協調簡便、行政活動充分利用高科技手段是縣級政府高效運轉的重要條件。行政程序周期的長短與所經環節的多少成正比，而與行政效率成反比。環節多且互相扯皮，議而不決、決而難行，必然會降低政府的行政效率。此外，傳統的行政活動主要是公文的上報下發和各種形式的會議，信息傳遞手段落后，辦公自動化程度低，形成了文山會海、文牘主義的弊端。因此，縣級政府要簡化程序，減少環節、縮短流程，要充分運用現代化的手段如高科技等，更新辦公設備，提速信息傳遞，提高辦公效率。

(3)依法行政，加強對行政權力的制約和監督是縣級政府高效運轉的法制保障。政府依法行政體現的是人民當家作主的社會主義民主本質。政府依法辦事，首先是政府的工作人員要學法、懂法、用法，善于依法處理經濟和社會事務；其次是要加強法制建設，逐步實現縣級政府機構、職能、編制、工作程序的法定化；再次是要提高行政執法和行政監督水平，建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制；最后是要切實加強行政系統內部監督，充分發揮行政監察和審計部門對權力和行政系統的監督作用。

(三)縣級政府應當是“雙廉政府”——不僅是廉潔政府，又是廉價政府

我國自古以來都倡導“廉潔政府”，反對貪污腐敗：但有一種傾向就是把“行政無為”、揮霍浪費、機構臃腫等問題排斥在腐敗之外。毛澤東同志曾說過，“貪污和浪費是極大的犯罪”，這就是說，“廉價”與“廉潔”本身是緊密聯系的。馬克思恩格斯在總結巴黎社經驗教訓時指出，未來的工人階級政權應該像巴黎公社那樣是廉價政府。今天，完善社會主義市場經濟體制，構建社會主義和諧社會，都呼喚縣級政府也必須是“廉價政府”，“廉潔+廉價”是最理想的縣級政府模式。

(1)樹立成本意識，促進管理創新，約束機構膨脹，實現政府廉價。縣級政府必須遵循成本—效益原則，進行投入產出分析。既要考核產出指標，又要考核投入指標。從產出角度看，就是要加快縣域經濟社會發展，提高縣域綜合競爭力，提高吸引要素的能力和經濟文化輻射能力；從投入角度看，就是要精兵簡政，提高效能，縮小政府機構規模，降低政府運營成本。同時，縣級政府還要對評估機制進行改革，對行政部門和領導干部進行政績量化指標考核，強化激勵約束機制。根據現代管理理論，只有把縣級政府當作“公共企業”來運作，向成本要效益，向管理服務要效益，縣級政府才能成為廉價政府：

(2)改革行政審批制度，以“限政”促“廉政”，實現真正意義上的公共行政。“無限”政府的實質是政府職權的無限擴大，這必然導致計劃經濟體制與市場經濟體制、行政手段與經濟手段之間的沖突。社會主義市場經濟體制的建立和完善，要求構建一個與之相配套的“限政”秩序，改變縣級政府的萬能角色，明確政府與企業、社會、市場之間的關系和有限責任，避免行政審批的“越位”現象、對市場運行的監督和服務的“缺位”現象，減輕縣級政府的沉重包袱，提高縣級政府的辦事效率：

(3)推行電子政務，創新管理模式，建設廉潔的、開放透明的政府。傳統的政務運行方式如，手寫打印、人員傳送、郵寄傳真等大大降低了縣級政府的行政效率，提高了行政運營成本，也不利于政府的開放和透明。黨的十六大報告明確提出了深化行政管理體制改革，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本的要求。縣級政府要積極推行電子政務，并以此為契機促進政府職能轉變，提高行政效率，增加政府工作的透明度，改善政府與公民的交流方式并實現資源共享。這樣，既可以規范縣級政府的行為，減少“尋租”行為和腐敗現象，又有利于縣級政府的“雙廉”建設、誠佶建設，從而樹立轉型期縣級政府的新形象。

[責任編輯：王潤秋]