陜西省公共項目市場化問題研究

[摘 要]長期以來，陜西省公共項目建設主要依賴政府投入，市場化程度低，而由于財政資金的限制，使得公共項目的建設難以滿足經濟社會發展的需要。為解決投資的巨額缺口，陜西公共項目建設運營應引入多無投資主體，并建立健全相關的法律法規體系，完善風險分配方案，為公共項目的市場化運作提供保障。

[關鍵詞]陜西；公共項目；市場化；對策

[中圖分類號]F127．41 [文獻標識碼lA [文章編號]1002—7408(2006)09-0072—03

目前國際上出現了公共項目市場化的趨勢，我國經濟發達地區在基礎設施建設中也大量利用社會投資、私人投資與外資。公共項目市場化的關鍵是引入競爭機制，由政府、企業或第三部門等多個投資主體參與提供，進行建設運營：推行公共項目市場化，引進社會資本和外資，能夠有效彌補政府財力的不足，降低政府運營成本，為社會提供優質的公共產品和服務。

(一)陜西省公共項目市場化的緊迫性和可行性

1、陜西省公共產品現狀與投資需求：改革開放以來，陜西省基礎設施建設取得了巨大的成就，公共產品的質量和服務水平有了較大的提高，但與全國平均水平相比仍然較為落后，主要表現為公路技術等級低、質量差，鐵路路網密度低、干線運輸能力不足，航空運輸經濟效益低，水利設施滯后、城市供水不足，城．市生態環境急待進一步改善和提高：陜西要發展內陸外向型經濟，必須首先加大對基礎設施建設的投資，提高公．共服務的質量和水平。

省政府在《陜西省21世紀初可持續發展行動綱要》等政策文件中，明確將加大公共項目投資力度，污染治理取得突破性進展，改善基礎設施的落后狀況，并提出了具體的發展目標。例如：到2010年，設市城市生活污水處理率達到60％，垃圾無害化處理率達65％；計劃建成以西安為中心的“米”字型公路主框架，連接省內各市、輻射周邊省(區)主要中心城市的高速公路主骨架；省內各市到縣城之間達到二級以上公路；提高鐵路干線通道的設施水平和運輸能力，完善西安、安康、寶雞、綏德等樞紐站工程，充分發揮“兩縱五橫四個樞紐”的鐵路大動脈作用；進一步完善西安咸陽國際機場設施功能，完成漢中和榆林兩個機場的遷建擴建，改善延安、安康兩個機場的設施，提高機場的進出港能力和服務設施水平。

實現上述目標需要大量的投資，這對陜西省財政提出了巨大的挑戰，單純依靠政府投資巳遠遠不能滿足，因此廣開融資渠道，鼓勵各種非國有投資主體采取參股、聯合經營等多種方式參與公共項目建設，推進陜西省公共項目市場化，勢在必行。

2、陜西財政收支的現狀分析。近年來，陜西省經濟發展雖然保持了較高的增長速度，但與全國相比，經濟發展水平仍然相當滯后。2002年全省人均GDP(5523元)只有全國人均GDP的69％，在西部12個省市區中居第8位，財政狀況在全國屬于后列，財政赤字不斷增加。1990年，陜西省財政收入411901萬元，財政支出539062萬元，赤字金額為127161萬元；到2002年，財政收入為1502934萬元，財政支出為4049114萬元，赤字金額達到25461807元，這三項指標分別為1990年的3．65倍、7．51倍和20．02倍。1997～2002年，陜西省財政赤字的環比指數分別為1．11、1．21、1．37、1．57、1．37和1．19，說明了從1997年開始，財政赤字增長的速度在逐年增大，最近兩年才開始有所降低。財政緊張狀況使政府對龐大的公共項目投資需求力不從心，公共項目建設資金嚴重不足。從2001年的統計數據可以看出，陜西省地方財政用于基本建設項目的資金為305．62億元，分別為河南省和河北省的65，52％和66．21％，相當于廣東省的1／3；作為陜西省最發達的城市西安，其2001年人均擁有城市維護建設資金的數額僅為570元，分別為北京、上海、成都、武漢、烏魯木齊的17．86％、20．05％、37．62％、74．68％和51．96％，與同類城市相比仍然差距很大。財政資金的不足，不僅限制了公共項目的建設規模，而且極大地影響了政府職能的發揮，弱化了政府的宏觀調控能力。

3、國內非公有資本及外資投資陜西省公共項自的潛力。隨著我國經濟運行機制活力的增強，個體私營等非公有制經濟迅速發展，在國內生產總值中所占比重已從1979年的不足1％提高到目前的38．2％，預計到2010年，產業競爭力進一步提高，非公有制經濟比重將提高到55％左右；伴隨著人們生活水平的提高，私人手中也存留了大量的閑置資本。到2002年，城鄉居民儲蓄存款總額為1995年的2．87倍，人均城鄉居民儲蓄存款為1995年的4.18倍。從全國范圍來看，我國居民儲蓄存款的絕對數和相對數都比較高，約40％的GDP形成儲蓄，總儲蓄率名列世界前茅。目前，據保守測算，我國以各種形式存在的民間資本供給總量至少也在13萬億元以上。因此，民間資本供給非常充分，民間資本的投資潛力巨大。

經濟全球化的核心特征是生產要素的國際流動。2004年，我國全年實際利用外商直接投資606億美元，連續多年位于世界吸收外資數量之首。外資的大量流人加快了中國經濟的增長。從我國累計實際利用外資數對當年GDP之比看，2003年已達到35．60％；從增長構成因素看，2004年9．5％GDP增長中的3．67個百分點為引進外資形成的。隨著中國加入WTO，外國資本進入中國的障礙會逐漸減少，在這一有利的時機下，抓住國際資本流動的新一輪歷史機遇，陜西省應當采取有效措施來吸引巨額外資，用于公共項目開發領域，促進地方經濟發展。

綜上所述，公共項目的落后狀況和投資需求的巨大，為陜西推行公共項目市場化提供了巨大的空間；政府財政資金不足，為陜西推行公共項目市場化提供了機會；非公有經濟的迅速發展和民間資本的大量閑置，以及龐大的國外資本，為陜西推行公共項目市場化提供了條件；這說明陜西省進行公共項目市場化是可行的，、而且加大推行公共項目市場化的力度對促進陜西經濟發展也是非常必要而緊迫的。

(二)陜西省公共項目市場化的困境

1、“政企合一”的體制尚未打破；公共項目體制改革的關鍵是壟斷企業的重組。改革開放以來，陜西公共項目體制改革取得一些進展，但是“政企合一”的體制尚未根本打破。以鐵路建設為例，現有的體制結構是：鐵路局和分局兩級法人重疊，管理同一資產；局和分局內設機構也不是按市場需要設置的，而是以生產功能型部門為主，難以適應市場經營需要。現有的經營狀況是：由于受全路運輸調度指揮的宏觀干預影響以及鐵路客貨運量特點的限制，運輸企業難以自主設計和獨立完成運輸產品，運輸經營的自主權比較小：同時，由于鐵路在成本不同而運價統一的前提下采用的內部清算辦法，使運輸企業不能從市場直接取得經營收入，其盈虧狀況也不能完全反映市場經營水平。另外，由于鐵路運輸企業還沒有真正構建起來，企業權責難以落實到位：由此可以看出，陜西壟，斷行業和領域“獨家經營”的模式尚未徹底根除。

2、相關法律體系不完善。長期以來，我國一直沿襲先改革后立法的傳統，使得立法滯后，出現法律真空，帶來許多弊端，使公共服務性行業改革出現混亂。由于公共服務性行業的改革涉及面廣、難度大，稍有不慎，很可能給國家和人民帶來巨大損失。因此，應立法先行，其改革必須在相關法律法規的指導下有序推進。

近些年來，我國出臺了一些法律法規，如《城鎮集體所有制企業條例》、《私營企業暫行條例》、《合伙企業法》、《外商獨資企業法》等，陜西省也頒布了相應的地方法規和制度，但與發達國家法制化程度相比，其法制建設還遠未完成。例如現行法律對不同經濟成分的保護與制約還不夠均衡與對稱，沒有做到民營經濟和其他所有制經濟一視同仁，允許進入的行業和領域受到限制，國家和金融機構對民營經濟的支持也很少，這些都極大的限制了民營經濟投資和參與社會競爭。

3、缺少風險分擔制度。盡管陜西省政府不斷鼓勵和吸引民間投資和外資，但目前，對民間資本和國外資本投資的保障力度依然不足，在財政、稅收方面缺乏支持，特別是缺少風險分配的觀念。公共項目投資金額巨大，運作時間很長，通常是25－30年，這期間不確定性很多，既存在政治、經濟方面的風險，也存在由于管理不善所產生的經營上的不確定性，風險事件一旦發生，其損失巨大，不可能由某一主體完全來承受，需要根據風險事件產生的原因，由不同主體合理分擔。但是，目前陜西省缺少這方面的政策和措施，這是阻礙公共項目市場化運作的一個“瓶頸”。

(三)陜西省公共項目市場化的對策

1、科學界定政府職能。政府推進公共項目市場化改革，引入市場競爭機制，必須同步推動政府職能的進一步轉變和完善，切實加強對公共項目建設經營的監管與服務，扭轉“政企不分”的局面。在這方面，它的職能應界定為以下幾個方面：(1)項目選擇和開發主體的確定。并不是所有的公共項目都適合市場化運作，因此，政府需要對公共項目的市場化進行可行性分析，從眾多的項目中進行選擇，井組織項目招標，對投標的民間組織及外商進行綜合權衡，通過引入招標競爭機制，擇優確定最終的項目法人。(2)項目擔保。政府對公共項目的保證包括兩個部分，即對后勤供應的保證和對項目收入的保證：前者是指政府提供一定程度的后勤支持，如項目開發過程中必然涉及到的土地、煤、水、電、氣的使用等；后者是指政府有時是公共項目的唯一購買者，例如在電站項目中，電力就要輸入到國家統一的電網中，因此，政府簽訂長期的公共項目服務購買協議，而且，購買價格要滿足項目償還債務和回收投資的需要。(3)項目監督。民間資本和國外資本進入公共領域后，項目開發和運營過程中的各種經濟關系通常依靠事先簽訂的合同來確定，而不能像傳統項目開發那樣隨時由政府或有關部門進行協調，因此，政府不僅需要簽訂嚴密的合同，而且要對合同的履行情況進行監督，對違反合同的情況及時進行糾正，引導公共項目按預定的方向進行：

2、健全公共項目投資的法律體系。依法管理是形成良好的監管框架和提高監管能力的基礎。陜西省政府應出臺專門的法規，保障多元投資主體對公共項目的投資。自20世紀80年代起，英國以政府管制立法為先導，制定了《特許經營法》、《自來水法》等一系列法律，規定了政府和投資者的權利和義務，這使基礎設施投融資市場化改革具有了法律依據和實施程序；1994年7月，韓國國會也通過了《基礎設施吸引民間資本促進法》，并于同年9月又制定了該法的實施細則，該法規定，凡符合條件的民間企業，經過政府主管部門的審查批準，即可從事基礎設施投資項目。其中公路、鐵路、港口、空港、通訊設施等10種規模較大、公共性較強的“第一種設施”竣工后其所有權屬于國家，但在投資回收之前，投資者有經營管理權；而煤氣、倉庫、汽車站等18種規模相對較小、公共性較弱的服務性設施，投資者既擁有經營權，也擁有所有權。

陜西省開展公共項目市場化，必須借鑒發達國家的經驗，盡快清理和修訂限制非公有制經濟市場準入的法規、規章和政策性規定。抓緊制定《反壟斷法規》、《城市基礎設施特許經營辦法》等，以法規的形式規范相關要素、投融資領域里的一些基本關系和行為準則，包括規范投資主體和管理的責任和行為，保護正當的投資權益，建立嚴密科學的管理程序和高效有序的市場競爭規則等，以此作為項目運作的基礎，使公共項目市場化改革有章可循、有法可依。

3、加強保障體系，完善風險分配方案。由于公共項目風險較大，而且不同的風險產生的原因也不盡相同，因此，在開發之前，應設計較完善的風險分配方案，將可能發生的風險在各相關主體之間劃分。在設計風險分配方案時主要考慮的因素有以下三點：(1)國際經驗。公共項目市場化在發達國家推行的較為普遍，各國對公共項目市場化的風險都有自己的一套方法，比較并借鑒不同國家的風險分配方法，既有利于提高風險分配方法的科學性，又有利于與國際接軌，促進與國際社會的融合。(2)陜西省情。陜西的公共項目市場化剛剛起步，各關聯主體的風險分但是整個方案設計中的一個重要部分，我們在參照國際經驗時必須結合陜西的情況及具體的項目來確定。脫離實際的風險分配方案，必然會引起有關方面的反對，它不僅影響整個項目開發方案的效果，有時還會造成難以預測的結果，影響項目的運作。(3)項目的吸引力。在設計風險分配結構時還要考慮項目的吸引力，一個合理的風險分配結構是一個項目是否具有吸引力的關鍵。項目具有較強的吸引力，才能使更多的社會資本、私人資本和外資參與，競爭也就更激烈，項目成功的概率也就更大。

在設計公共項目市場化風險分配方案的過程中，設計者應在綜合考慮以上三個因素的基礎上，堅持這櫸一個總體原則：誰最有能力控制風險，則該風險就由誰來承擔；對雙方都沒有能力控制的風險，則由雙方共同來分擔。

[責任編輯：秦玉珍]