拓寬城市地方財政收入來源渠道的思考

摘要：本文通過采用文獻分析法、實證分析法對地方政府財政收入來源分析，認為：第一，社會經濟發展所導致的城市地方財政支出規模迅速膨脹與財政收入規模狹窄的矛盾以及地方稅收體系的不完善、主體稅種的缺乏是誘發其“以地生財”的基本動因。第二，地方政府發行債券是地方政府獲取公共收入的一個重要來源。得出的結論是：地方政府應從“以地生財”轉變為建立地方公債制度。

關鍵詞：地方財政； 地方公債； 財政收入

中圖分類號：Ｆ810．7文獻標識碼：Ａ 文章編號：1007－0577（2006）11－0089－03

近年來，很多城市地方政府（以下簡稱地方政府）在“經營城市”的口號下，把土地儲備作為提高地價、增加政府財政收入的捷徑。據全國人大2007年《土地管理法》執法檢查組的報告，“1992年至2003年，全國土地出讓金收入累計達1萬多億元，其中近三年累計達9100多億元”。甚至一些城市2010年的建設用地指標在2001年已經用完。以上所描述的就是備受公眾輿論指責的政府“賣地”行為。由于地方政府將土地作為其收入的重要來源，所導致的一系列包括征地、拆遷、土地批租甚至是官員腐敗等與“賣地”有關的行為造成了嚴重的社會問題。然而，在公眾指責這種政府不當行為的同時，我們卻更應該冷靜下來思考這種現象背后的實質所在，即地方政府財政收入體制嚴重缺失。

一、 地方政府財政現狀分析

（一） 地方政府支出規模膨脹與收入規模狹窄之矛盾

在市場化進程中，隨著經濟體制改革和社會變革的不斷深化，地方政府承擔著繁重的提供公共服務、發展公益事業、促進地方經濟建設與發展的任務，在貫徹落實宏觀調控政策，特別是在積極財政政策方面扮]著越來越重要的角色。這一切都導致地方政府財政支出規模迅速膨脹（見表1）。

伴隨計劃經濟向市場經濟的轉變以及中央政府集權向地方政府分權的進程式發展，地方財政顯而易見地比中央政府承擔了更多的政治經濟任務。與中央財政30％的支出比重相比，地方財政的支出規模均保持著70％左右的份額。但與之相矛盾的是，在1997年分稅制財政體制改革后，財權卻逐步向中央集中，中央財政占到財政總收入50％－55％，同比地方財政收入比重只占70％－75％（見表2）。

以上數據驗證了近幾年來我國公共財政中所存在的“中央財政占總收入的55％，支出只占30％左右；而地方政府財政總體收入占不到50％，卻承擔著近70％的支出”的突出矛盾。因此導致了地方政府財力拮據問題凸現，財政收支缺口日益擴大。

（二） 地方政府收入來源受限之矛盾

從稅收角度來看，自20世紀80年代后期以來，隨著支出任務與收入分配體制逐步脫節，盡管1997年實行的分稅制改革使得地方政府擁有一定的稅收收入，但除營業稅收入較大，稅源較穩定外，其余都是一些零星分散，征管難度較大的小稅。在稅收體系尚不完善以及主體稅種缺乏的現狀下，使得地方稅收占全部稅收總額的比例較小。目前我國地方政府增收緩慢，不但缺乏穩固的財源作為基礎，而且財政收入來源單一、結構簡單。有些地方政府財政收入過分依賴當地幾個大企業、大公司的稅收繳納，有些則依賴其特殊地理位置或自然條件形成的單一稅源。其次，按照我國《預算法》規定，地方財政不得編制赤字預算，不能發行地方公債，相當于從完整的財政收入結構中又減少一條資金來源渠道。再次，作為補償行政機構提供服務報酬的政府規費項目也不足以承擔起彌補巨大的財政收支缺口。而在有限的財力下，地方除了依賴國家的轉移支付以外，只能獲得中央政府轉貸的外國貸款或從國家開發銀行貸款中取得資金。

綜上所述，地方政府的穩定、正常的資金來源渠道狹窄，就直接導致了“非預算”①問題嚴重。從地方財力結構來分析，非預算資金占地方財力的比重較高， 1997—2003年該比重分別為25．71％，29．76％，37．75％，31．15％，30．86％，29．72％，29．28％，28．67％，25．76％，23．12％。②說明地方財力中近1／3來自非預算資金，而預算外收入的一大部分就是靠賣地獲取的巨額財富。

二、 地方財源渠道狹窄是導致“以地生財”的基本動因

如果從經濟學的角度來描述地方政府，在一定程度上我們也可以將其看成是一個有著追求自身利益動機的“經濟人”。和普通的自然人一樣，它也能夠通過利用手中可支配的資源或權利獲得包括貨幣在內的各種形式的收益。從這個角度來講，日益稀缺的土地資源必然成為各地方政府斂財渠道的首選。

由于城市建設全部依賴本級財政，可謂杯水車薪，于是各級城市政府不約而同把[睛盯向土地。低價征地，高價出讓，是不少地方創造政績、增加財政收入的捷徑。進而也就]進成地方政府大量征收農村土地，繼而轉手批租以獲取巨額差價。從國土資源部有關數據可知，前幾年地方政府土地出讓金收入平均在750億元以上，其中純收入年均159億元，而同期征地補償費只有91億元。“經營土地”已成為各地財政增收的重要渠道。一些市、縣、區的土地出讓金收入，有的已經占到財政收入的70％甚至60％。以武漢為例， 2007年城市公開土地3772．88畝，比去年同期增長72．96％，實現交易金額97．163億元，比去年同期增長137％。當年地方財政收入為129．21億元，土地出讓占財政收入比高達60．9％。若按土地出讓純收入35％計算的話，則占財政收入的26．36％。③

作者認為，地方政府大量賣地的行為既包含政治因素，如大規模進行城市建設、吸引投資以提高政府政績；也包含經濟因素，如在現在地方財稅體制不完善、收入來源有限以至收支缺口擴大的前提下通過巨額的地價滿足財政需要以促進城市各項指標發展。兩種因素交織在一起，共同對地方政府的瘋狂賣地行為起到了推波助瀾的作用。從這個意義上來講，僅是靠中央使用行政命令來遏制地方政府的“以地生財”動機和行為是沒有太高效率的。既然地方政府是將賣地作為一種重要的資金來源渠道，則可以將解決問題的重點放在擴大其渠道范圍上面。

盡管有關專家學者多次呼吁解決中央與地方的事權財權劃分不清、顯失公平的問題；同時建議要完善地方稅收體系、建立主體稅種。但可以看出，這些都只是圍繞著財政收入中的稅收角度出發，這無疑是一種在思維定勢下的就事論事的解決之道，認為只能希望通過稅收渠道增加財政收入。那么，我們能否跳出這樣的單一思維框架，從而尋找一條新的思路入手呢？答案是肯定的。作者認為，可以從承認地方政府舉債權，實現其債務收入，并建立地方公債制度這一角度來擴大地方政府的資金來源渠道。

三、 地方政府舉債的理論依據與可行性分析

（一） 地方政府舉債的理論依據

在發達的市場經濟國家及一些新興工業化國家，如美國、日本、韓國、新加坡等，地方公債早已成為國家公債制度的重要組成部分，并在很大程度上支撐著地方經濟社會的建設與發展。但在我國，按照現行法律（《預算法》）規定，地方政府無權舉債。國家長期堅持對地方政府發債的嚴格限制，主要出于防止財力分散、避免重復建設、維護金融秩序等目的考慮，但從辯證的角度來看，卻強化了地方政府尋找其它非財政渠道獲取資金的動機，從一定程度上成為促使地方政府“以地生財”的動因之一。

眾所周知，舉債權是規范的分稅制下各級政府應有的財權，即地方政府舉債的理論依據源于事權與財權的一致性原則。目前，我國已經初步建立起劃分事權、財權、稅收權的分級財政體制，根據一級政府一級財政的原則，各級政府都應當成為地方債的發行主體。隨著我國分稅制的逐步推行和規范發展，也必然要求中央政府充分考慮地方經濟社會發展的客觀需要，給予地方政府在規定范圍內發行地方債券的權利，既可減輕其對中央政府的依賴，也可降低其透支手中可控制的有限資源（如土地資源）的強烈動機。另外，相關理論研究和實踐經驗表明，一國政府是否允許地方政府自行舉債，主要考慮以下兩個前提：一是地方財政的困難是否確實需要通過舉債加以緩解？二是是否存在地方政府舉債的空間：發行地方公債有多大的余地：居民的債務承受力如何？

（二） 地方政府舉債的合理性

1． 地方政府舉債有利于緩解地方財政困難。由前面的敘述可知，在經濟體制改革和政治體制改革不斷深化的條件下，中央與地方之間的責、權、利等方面的劃分將會日趨清晰，地方政府有責任在本區域內自籌資金，加強基礎設施建設、發展和繁榮地方經濟、彌補市場機制的缺陷。對一些投資周期長，一次性投資資金量大的基礎設施建設項目，地方政府應當通過信用形式籌集必要的建設資金，一則可以緩解地方財政困難，二則可以提高區域內資金的利用效率并拓寬公眾的投資渠道，形成利益共享的效應。這有利于地方政府在解決前期資金投入與后期收益的時間矛盾上形成一種良性循環。尋找資金籌集的來源渠道既然是緩解財政問題，當然解決之道也必須是從完善財政結構本身入手，絕不能以透支稀缺的土地資源、犧牲未來城市發展為代價。

2． 銀行儲蓄存款的持續增加為地方政府舉債提供了廣闊的操作空間。隨著改革開放的深入和經濟的穩定發展以及城鎮化建設進程的加快，我國居民收入水平持續提高。大多數居民在已滿足基本生活前提下，正在等待消費結構升級產品及服務的出現，手中持有大量積蓄。同時，很多人出于應對教育、住房、醫療、就業體制改革的動機，主動調整了以往的消費、儲蓄比例，消費傾向降低，增加的收入更多地儲蓄于銀行，或尋找投資渠道，以求保值增值。但由于包括股票市場在內的資本市場發展的不完善，居民所持有的金融資產十幾年來一直以較高比例儲蓄于銀行。或是購買收益穩定的“金邊債券”——國債作為投資渠道，尤其是中短期國債供不應求(見表3)。由于地方公債與“金邊債券”一樣具有政府擔保、收益穩定的優勢，一旦發行，也會對居民產生相當的吸引力。大量社會閑散資金的存在及其對穩定投資渠道的尋覓，為地方政府舉債提供了廣闊的空間。

四、 建立地方政府舉債制度的政策建議

從保證城市的可持續發展、建立和諧社會的目標出發，通過承認地方政府的舉債權，允許其建立公債發行制度，能夠有效治理地方政府這種瘋狂“賣地”的不當行為。同時，根據我國目前的現實情況，建立地方公債制度不僅是必要的，也是可行的。因此，作者在此基礎上提出以下三點相關建立地方政府公債發行制度的政策建議：

（一） 應適時修改《預算法》，完善地方公債立法。考慮到目前我國的財政體制狀況及管理水平，地方公債的發行級次應限定在省級比較合適；地方公債的審批權歸中央，明確限定地方年度發債額度和債務余額規模，以利于中央對地方債務規模的宏觀控制和管理；公債的支出范圍應嚴格限定在主要用于地方基礎設施建設和彌補公益性支出不足等方面。地方公債的發行應該先采用間接公募形式，即將發行的事項委托商業銀行，并規定一定的條件，由銀行向公眾募集，在金融機構的窗口銷售，待以后條件成熟，再逐步過渡到公募招標發行。

（二） 要建立地方公債的減債制度。在允許地方政府發行公債的前提下，應同時考慮到地方政府對舉債行為產生過度依賴的可能性。為避免地方政府只顧舉債而忽視償債所導致的債務負擔出現逐年滾雪球似地膨脹，均衡地方政府各年度債務負擔，保證地方公債的按時償還，地方政府應在本級預算中設立償債基金，每年從財政收入中按一定比例計提并存入基金，用于地方公債本金的償還，利息則通過年度支出預算安排。

（三） 要建立地方公債風險監控和評價制度。地方政府發行公債，盡管能增加當期財政收入，但畢竟由于存在遠期的本息償還問題而產生一定風險。特別是當負債規模過大時，會對地方財政造成償還壓力，干擾正常的財政活動。有鑒于此，必須將地方公債納入相應的公債風險的監控與評價制度之中。具體來講，就是通過地方公債的發行審批、地方信用級次評估和風險監測等措施，對地方公債規模及風險進行控制和防范，確保地方財政運行安全。

參考文獻:

[1]全國人大常委會關于檢查土地管理法實施情況的報告[R].http://www.people.com.cn/2007-06-25.

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[4]鄧宏乾.基于稅收目的的物業稅改革[J].華中師范大學學報(人文哲學版)，2006，(3).

[5]陳芳.以地生財還能“吃”多久[N].人民日報，2003-4-9.

責任編輯 張國強