論城市化進程中少數民族文化權利的法律保護研究

摘要：城市化進程中少數民族傳統文化面臨著前所未有的挑戰，對少數民族文化權利的保護日益受到重視。通過法律手段來保護和發展少數民族的文化權利是保護少數民族文化的重要途徑之一。構建完善的、多層次、多部門的法律體系是城市化進程中少數民族文化保護的根本途徑。從過程保護的角度來探討少數民族文化權利的法律保護向更深層次推進的對策，是城市化進程中少數民族文化權利法律保護的新思路。

關鍵詞：城市化進程； 少數民族文化權利； 法律； 保護

中圖分類號：D9

文獻標識碼：Ａ

文章編號：1004-0544(2006)11-0005-06

“城市化從發軔到今天，已經成為現代化進程中不可阻擋的潮流。城市化推進帶來的是一種完全不同于原先民族傳統文化的新文化，它具有較廣的普同性和滲透性。城市化進程中全面推進的市場化道路、新價值體系、民主思想等都會給民族傳統文化帶來極其嚴峻的挑戰。”^[1]伴隨著城市化進程的加速，必然有越來越多的少數民族成員進入到城市中去，在市場經濟和現代文明等諸多因素的影響下，少數民族文化受到了巨大的沖擊，面臨著前所未有的挑戰，城市化進程中少數民族文化權利的法律保護問題日益受到關注。少數民族文化權利是少數民族生存權的重要組成部分之一，對少數民族文化權利的特別保護已經成為黨和政府的工作重心和社會各界有識之士的共識。對城市化進程中少數民族文化權利的法律保護研究有著非常重要的學術價值與實踐意義，應當給予特別重視。

一、 城市化視野中的少數民族文化權利

文化權利是少數民族的根本權利之一，切實有效地保障少數民族群眾的文化利益關系到少數民族的生存與發展，關系到民族團結與民族社會穩定。

（一）城市化進程中少數民族文化面臨的挑戰

城市化進程的加速必然對中國少數民族文化的發展產生直接的和巨大的影響。城市化進程中文化形態的變遷，是社會發展和進步必不可少的重要一環。從民族社會層面考察，城市化的擴展，必將催生出新的民族生活方式、新的民族心理與人格、新的民族價值觀念、新的民族互動關系、新的民族文化系統等。城市化進程和民族文化的發展變化有著深刻的社會經濟基礎，但是在中國城市化進程加速和民族傳統文化變遷出現新形勢的新情況下，在二者之間還是會產生一些比較復雜的現象。城市化對我國少數民族傳統文化的影響主要表現在兩個方面：一是少數民族文化與漢族文化之間相互影響的步伐在加快，少數民族傳統文化與漢族傳統文化相互借用的成份增加；二是少數民族傳統文化繼續發展，民族意識增強。^[2]無論城市化進程中少數民族文化的發展趨勢如何，都將對我國的民族關系產生深刻的影響。對城市化進程中少數民族文化權利的保護涉及到政治、經濟、文化、法律等各個領域，如果處理不好，就可能發展演化成為城市化進程面臨的最為突出、最為敏感而又波及面最為廣泛的一大問題。

在城市化加速發展的進程中，少數民族文化權利的保護和實現面臨著更為復雜的情況，具體表現在以下兩種情況。一是城市文化的多元化發展進程與少數民族文化的命運聯系更加密切。現階段，中國的城市化進程正處于加速發展時期，必將有更多的少數民族流動人口進入城市。城市少數民族成分和少數民族人口的日益增加，一方面使城市文化呈現出多元化傾向；另一方面又由于民族文化不斷裂變、重組，向文化一元化的方向變遷。由此引發了城市化進程中民族文化的一元化與多元化的思考。城市化進程中民族文化的一元化是指“在各民族文化的融合過程中，多民族的文化由于生活的相似性而形成的文化趨同的傾向。”^[3]在各民族文化的相互影響過程中，趨同現象是一個不可否認的客觀事實。城市化是各民族實現現代化的必要途徑，城市化進程也是城市多民族化、文化多元化循環往復的過程。二是政府文化管理機構在少數民族文化權利保護過程中遇到許多困難。城市化進程中少數民族文化權利的真正實現一方面需要少數民族群眾不斷提高自身素質，充分發揮自己參與、創造和享受民族文化的權利，積極與城市化進程相適應；另一方面，需要政府機構制定相應的保護少數民族文化權利的政策與法規，為城市化進程中少數民族文化權利的實現提供條件。

（二） 城市化進程中少數民族文化權利法律保護的重要性和迫切性

通過法律手段來保護和發展少數民族的文化權利是保護少數民族文化的重要途徑。關注城市化進程中的少數民族文化，運用法律手段來保護少數民族的文化權利是時代賦予我們的使命。

現階段，文化已成為我們社會生活中的重要組成部分，是影響、改變社會關系和社會結構，影響國家發展和社會穩定的重要因素。通過立法方式管理文化領域的事務，填補我國少數民族文化權利的立法空白，是一項十分緊迫而重要的任務，是十分必要的。依法治國是黨中央提出的基本治國方略，“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”是基本的要求。現階段，文化已成為影響、改變社會關系和社會結構、影響國家發展和社會穩定的重要因素。通過立法方式管理文化領域的事務，是十分必要的。對城市化進程中的少數民族文化權利進行法律保護在根本上體現了依法治國的精神。城市化進程，在本質上是一個經濟發展的過程，市場經濟是城市化的根本推動力。在城市化的背景下，在市場經濟的條件下，需要以立法的方式來維護少數民族文化主體的地位和權利，明確少數民族文化權利法律保護的原則，確立少數民族文化法律保護的內容，這對于保護少數民族文化權利具有重要的意義。

構建一套完整的少數民族文化保護的法律體系，使少數民族文化的保護工作走向規范化、法制化的道路，促進這項工作更好、更快地發展。一是可以使民族文化權利的保護工作有法可依，規范運行。二是可以明確界限，建立機制，通過建立科學規范的普查機制、重點保護機制、長效機制來對民族文化進行保護。三是運用法律武器來捍衛少數民族的文化權利，依法打擊那些破壞民族文化的行為。

二、 構建城市化進程中少數民族文化權利保護的法律體系的建議

城市化進程是不可逆轉的潮流，城市化進程對少數民族文化的沖擊也是不可避免的。如何通過法律手段來保護少數民族的文化權利是我們面臨的一大任務。

（一） 少數民族文化權利法律保護的模式

運用法律手段來保護少數民族文化權利是城市化進程中少數民族文化權利實現的重要途徑。民族文化的發展和城市化進程都是一個長期的過程，明確法律保護的思路，確定法律保護的模式，這對于城市化進程中的少數民族文化權利保護來說，意義重大。

城市化進程中的少數民族文化權利的法律保護問題是一個客觀存在的事實。對少數民族文化權利進行法律保護切實可行的模式應該是用足、用好現有法律體系，根據少數民族傳統文化的不同類型將其分別納入到現有相關法律法規的保護范圍內；對于急需法律規范和調整的重點、難點、困點問題先制定行政法規，然后在條件成熟時再推動相關人民代表大會進行專門立法，提高立法層次和執法效能。

（二） 構建少數民族文化權利法律保護體系的原則

對少數民族文化權利的法律保護整體上屬于我國社會主義文化法律體系的有機組成部分，所以構建少數民族文化權利的法律保護體系必須堅持社會主義性質，每一項法律法規的制定和執行都必須與我國政治制度的基本屬性相一致、相協調。只有堅持這個根本方向，才能保證城市化進程中少數民族文化事業沿著正確的方向前進，才能真正保護和實現少數民族的文化權利。

在構建少數民族文化權利保護的法律體系時，應該堅持兩個原則。一是尊重少數民族文化自身的發展規律。少數民族文化發展有其自身的特殊規律，文化融合是民族文化發展的基本形式。^[4]民族文化遺產內容豐富，涉及到許多領域。少數民族文化的多樣性反映著不同的社會關系，反映在法律層面上，不同的社會關系代表著不同權利義務的主體、客體和內容。民族文化的興衰、發展和保護尤其是獨特的規律，處于不斷的發展變化的過程中。城市化是一個長期的歷史進程，其自身也有特殊的發展規律，對民族文化的保護應該明確和尊重民族文化的自身規律，但同時也要注意尊重城市化進程的發展規律。二是諸法一體保護。對民族傳統文化的法律保護和利用涉及復雜的社會關系，簡單地把其納入到公法領域或者私法領域中予以保護，都是片面的，都是不可取的。應當指出，“實際上，在現代社會中，文化行為的內在關系發生了很大的變化，除了一般的行政管理關系外，還包括各種經濟關系，公民的權利義務關系，民族、國家、社會的利益關系等這些關系的交錯存在使得文化立法成為一種相當復雜的立法活動。”^[5]我們應轉變立法觀念，樹立城市化進程中少數民族傳統文化保護立法的多重視角。

（三） 構建少數民族文化權利的法律保護體系的建議

現階段，對于少數民族文化權利進行保護的法律依據主要有以下幾類：憲法和民族區域自治法中的有關規定；民族自治地方（自治區、自治州、自治縣）立法機構制定的有關文化權利方面的自治條例或單行條例；國務院有關部門，特別是國家民委等頒布的有關少數民族文化權利的單行法規；附屬民族法規中的文化權利規定，即《憲法》以外的其他非民族法律、法規中的民族文化權利規范；中國締結或者參加的有關少數民族文化權利的國際條約、公約中的有關規定。

在現有基礎上進一步加強城市化進程中少數民族文化權利的法律保護，根本任務就是要從立法著手，建立有中國特色的少數民族文化權利法律保護體系。具體來說，就是要以憲法為核心，以文化法為主要內容：在縱向上，建設以憲法和民族區域自治法為統領，文化法律為主干，行政法規、部門規章和地方性法規相配套的、協調統一、和諧一致的多層次文化法律、法規體系；在橫向上建設涵蓋民事法律制度、知識產權法律制度、行政法律制度、刑事法律制度等全方位、多部門的文化法律法規體系。

中華人民共和國憲法是國家的根本大法，是中國社會主義法律體系的根本淵源；中華人民共和國民族區域自治法是根據中華人民共和國憲法制定的，是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律。構建少數民族文化權利的法律保護體系必須堅持憲法和民族區域自治法的指導地位。憲法和民族區域自治法關于發展民族文化事業及保障公民享有從事文化活動的權利的規定，為少數民族文化法制保護建設提供了基本原則。《憲法》第四條規定：國家根據各少數民族的特點和需要，幫助各少數民族地區加速經濟和文化的發展，各民族都有使用和發展自己語言文字的自由，都有保持或者改革自己風俗習慣的自由。《民族區域自治法》第三十八條規定：民族自治地方的自治機關自主地發展具有民族形式和民族特點的文學、藝術、新聞、出版、廣播、電影、電視等民族文化事業，加大對文化事業的投入，加強文化設施建設，加快各項文化事業的發展。民族自治地方的自治機關組織、支持有關單位和部門收集、整理、翻譯和出版民族歷史文化書籍，保護民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產，繼承和發展優秀的民族傳統文化。憲法和民族區域自治法的這些規定，既是少數民族文化法律保護體系建立的依據，又是少數民族文化法律保護體系的有機組成部分。

文化法是根據憲法制定的調整國家文化管理和社會文化生活中發生的各種社會關系的法律規范的總稱。至于民族文化權利的文化法律保護依據，可以根據目前已經制定的關于文化方面的法律、法規來研究，《文物保護法》是中國重要的文化法律之一，它對文物的保護、利用和研究作出了全面規定；《著作權法》、《商標權法》、《專利權法》等將民族文化權利納入到了知識產權制度保護體系中去。當前需要做的就是與能夠用足、用好已有文化法律中對少數民族文化權利進行保護的相關原則和條款。在利用好已有文化法律依據的基礎上，還要加快文化立法進程，推動《中華人民共和國非物質文化遺產保護法》的制定工作。①可見，在民族文化權利的法律保護上，專門立法保護與納入到現行文化法律保護中都是可行的。另外，在調整少數民族文化權利關系方面，《傳統工藝美術保護條例》是目前可以依照執行的主要行政法規。無論新的專門立法是否出臺，都不影響現行文化法律保護制度的適用。當務之急應充分利用現有法律資源，通過現行法律制度為少數民族文化權利進行保護。

以地方性法規為綱，有政府規章進行分類指導和管理，這是城市化進程中少數民族文化權利的法律保護工作的重點。城市化進程中少數民族文化權利的保護工作缺乏一套相應的地方性法規作為法律基礎，保護工作受政策因素影響較大。因此，各地應盡快制定民族文化保護的地方性法規，由于地方性法規的穩定性和權威性，可以對各地少數民族文化保護中出現的基本問題進行原則性規定，有利于建立起地區性的法律保護框架。由各地方政府制定的條例、規章、實施辦法等具有更好的靈活性和可操作性，可以在地方性法規的框架內對于具體領域內的保護工作通過若干規范性文件進行分類指導和管理。

（四） 構建少數民族文化權利的法律保護體系的立法步驟

在構建少數民族文化權利保護的法律體系過程中，應該有計劃、有步驟地進行系統規劃，避免短期行為和地方性行為，分階段、分層次的建立一套完善的少數民族文化權利保護的法律體系。鑒于我國國情復雜、地區差異較大，立即出臺一部全國性的保護少數民族文化權利的專門性法律尚不成熟，因此，我們現階段應當將工作重點放在執行已有行政法規和地區性立法方面：在對現有行政法規執行、修改的基礎上，提升其法階，上升到全國人大立法；由各個地區根據各自的區域情況制定在其管轄范圍內適用的保護少數民族文化權利的地方性法規。這樣做，一方面便于有針對性地解決各地的實際問題；一方面又可以為下一階段的全國性保護少數民族文化專門立法的出臺積累可供借鑒的經驗，減少全國性立法工作的難度。在時機成熟的時候，根據前一階段各地立法、執法工作中所積累的經驗和教訓，再制定一部完善的全國性的保護少數民族文化權利的專門性法律，這樣做既有利于避免立法工作中的失誤，又可增強相關法律的時效性。同時，在立法過程中形成了與國務院法制辦和相關部門的溝通交流和提前介入機制，尤其應注意提高社會公眾的參與程度，建立健全專家咨詢制度，做到立法工作者、實際工作者和專家學者三結合，廣泛吸收專家學者和社會公眾的意見，充分反映客觀規律和最廣大人民群眾的根本利益。

在立法過程中，要注意以下幾方面的內容：（1）明確規定少數民族文化權利的內涵和外延，在立法體例上采用列舉式和概括式相結合的方式，使法律規定能夠隨著時代的變化而不斷作出調整。（2）要明確規定少數民族文化權利法律保護的執法主體，做到職、權、責的統一，誰執行，誰負責；避免在少數民族文化權利的保護中互相推餒責任。（3）規定強有力的法律責任條款，包括各種行政責任、民事責任甚至刑事責任等諸方面，此外，與《著作權法》等知識產權法、《民族區域自治法》等相關法律的銜接條款。（4）要結合國家的民族政策、少數民族的風俗習慣和宗教信仰立法，針對具體少數民族文化作出詳細規定。（5）要讓少數民族成員盡量有效地參與到立法過程中來，這樣便于了解情況，有的放矢，可以減少立法成本，更利于保護少數民族文化權利。

三、 “過程保護”是將城市化進程中少數民族文化權利的法律保護向深層次推進的重要途徑

對城市化進程中的少數民族文化權利的法律保護是一個動態的過程，其必將隨著城市社會發展而不斷發展變化。在城市化進程加速發展中，傳統的靜態的“規范”層面的法律制度保護模式在對少數民族文化權利進行保護方面已經顯得“力不從心”。如何適應城市社會環境的變化，將少數民族文化權利的保護納入到與城市發展同步的范疇，使城市化進程與少數民族文化同步協調發展，從過程保護的角度來探討少數民族文化權利的法律保護向更深層次推進的對策，應該成為城市化進程中少數民族文化權利法律保護的新思路。

（一） 過程保護是少數民族文化權利法律保護的重要環節

加強法律制度建設，構建一個多層次、多部門、全方位的法律體系，這是城市化進程中少數民族文化權利得以保護的根本性途徑。構建城市化進程中少數民族文化權利保護的法律體系，雖然很好地解決了規范層面的問題，但是卻無法解決法律在實際執行過程中存在的問題。推進城市化過程中少數民族文化權利的法律保護，除了需要完善規范層面的“立法”工作外，還應該加強對“執法”過程中法律法規的落實程序、執行情況、監督機制的研究，分析文化權利法律制度保護在實際運行過程中存在的問題，進一步完善城市化進程中少數民族文化權利的法律保護工作。

對城市化進程中少數民族文化權利的法律保護研究必須建立在已有法律體系和制度背景下來進行分析。法律需要不斷地將社會生活中發現的新問題納入到自己的視野中并提出有效的解決方案、規則機制和權利救濟途徑。從過程保護的角度來探討少數民族文化權利的法律保護向更深層次推進的對策，應該成為城市化進程中少數民族文化權利法律保護的新思路。過程保護是當前少數民族文化權利法律保護的最薄弱環節，它的缺位直接導致了少數民族文化權利法律保護的不理想。

對少數民族文化權利的過程保護，基本的要求就是在法律、法規的范圍內，重視和加強少數民族文化權利保護的執法工作和司法工作。（1）執法工作。法律、法規的頒布為少數民族文化權利的保護相關工作奠定了基礎，執法工作的是否到位在很大程度上決定了法律制度保護的效果。少數民族的文化權利有其自身的獨特性，群體性更強，個體性相對較弱，將保護少數民族文化權利的重任過多的賦予少數民族公民個人并不利于這項工作的開展。明確少數民族文化權利保護的執法部門，由專門性機構來進行保護，在其受到侵犯時采取相應的措施，將公民個體對該項權利的保護作為補充。由于少數民族文化權利內容的廣泛性，其保護工作也必將涉及各個不同的部門，這就要求我們明確各部門之間的權責界限。（2）司法工作。加強少數民族文化權利保護的司法工作，通過切實可行的司法救濟手段來真正實現少數民族的文化權利。具體到少數民族文化權利的救濟，我們要做的是明確保護少數民族文化權利的訴訟主體和訴訟程序，也就是當少數民族的文化權利受到侵犯時，由誰去代表相應的少數民族進行訴訟，遵循何種程序進行訴訟。還應賦予保護少數民族文化權利的相關執法部門相應的訴權，由他們代替文化權利被侵犯的少數民族進行訴訟，這樣既有利于加強執法部門工作的連續性和緊迫性，又使該項權利能夠得到更加及時、專業的法律保護。同時，法律也應為這類訴訟規定明確的訴訟程序和步驟，為司法部門處理這類案件提供規范性的依據，保證訴訟的順利進行，防止司法部門在無章可循的情況下任意作為，減少法官的自由裁量權，增強案件處理的公正性和客觀性。

（二） 對少數民族文化權利法律過程保護急需做好的兩項工作

對少數民族文化權利進行法律保護在當前急需做好的兩項工作是：創新政府文化管理體制和做好民族文化法律保護工程工作。

1． 創新文化執法體制。行政執法是各級政府文化行政管理部門的重要工作之一。目前，我國已經形成中央與地方文化行政管理部門的執法職責較為明確、相關部門分工負責、屬地管理與分級管理相結合的文化管理體制。對城市化進程中的少數民族文化權利的法律保護離不開政府文化執法體制的改革與創新。政府文化執法體制的創新指的是要從“管理型”體制向“服務型”體制轉換，管理與服務并重，并最終過渡到“服務型”文化管理體制。

文化管理體制的創新，關鍵是政府文化職能的轉變。“從現階段我國推進的文化體制改革的內容來看，它廣泛涉及到文化生產、文化流通、文化組織、文化結構、文化分配、文化權利等各個方面，既包括對文化事業和文化產業的區分，又包括對于原有文化利益格局的調整；既包括對在計劃經濟體制下形成的制度性障礙的破除，又包括對原有文化經濟格局的結構性重組。”^[6]在城市化進程中，政府文化行政管理部門在保護少數民族文化權利方面的主要職責是：（1）建立長效機制，組織對少數民族文化遺產的普查、搜集、征集、搶救和整理工作；（2）組織建立民族文化遺產的文化檔案和保護名錄；（3）將對民族文化遺產的保護納入到政府財政和城市規劃中去，確保足夠的經費投入；（4）加快制定保護民族文化的地方性法規和政府規章，并且盡快出臺配套的地方性民族文化保護政策；（5）獎勵保護民族文化的活動和行為，加大對民族優秀文化遺產的宣傳工作。我們認為，民族民間文化的法律應該包括民族民間文化的普查機制、民族民間文化的重點保護和傳承機制、民族民間文化的使用與開發機制、文化生態保護機制、民族民間文化的保障措施等等。

2． 積極推進城市化進程中民族文化保護工程。2003年初，文化部、財政部聯合國家民委、中國文聯共同實施中國民族民間文化保護工程，通過試點的方式在全國范圍內逐步推開。目前，中央政府已經成立了“保護工程”領導小組和專家委員會，設立了“保護工程”國家中心，財政部已安排了專項啟動經費600萬元，用于中國民族民間文化保護工程的前期啟動和調研工作。

“保護民族民間文化遺產，是各級政府的重要職責。”①對城市化進程中的少數民族文化進行法律保護，任務主要落在各級地方政府身上。按照中國國家結構形式的特點，根據文化部“關于實施中國民族民間文化保護過程”的要求，應該在省級地方政府的層次上成立民族民間文化保護工作領導小組，來指導本省、自治區、直轄市的民族文化保護工程工作。領導小組成員中至少要有一位副省級領導干部，要有文化、財政等政府部門的負責人，從而保障領導小組工作的正常進行。領導小組的重要職責是：確定本地區保護工程的指導思想和原則；審定工程實施規劃和方案；決定專家委員會人員組成；協調各部門、各單位的工作；對過程實施中的重大事項作出決策。具體來說，需要做到以下幾點：（1）將對少數民族文化權利的法律保護納入到城市規劃中。（2）各級政府應該將少數民族文化法律保護過程納入到各級政府財政預算，在活動經費上給予保障。一方面要抓緊制定和完善保護政策，調動社會團體、少數民族群眾參與保護民族文化的積極性；另一方面，加強少數民族文化法律保護管理機構和專業隊伍建設，大力培養少數民族文化法律保護所需的各類專門人才。加強對文化遺產保護科技手段的研究、運用和推廣工作，努力提高文化遺產保護工作水平。另外，還要加大宣傳力度，營造從法律角度保護民族文化的良好氣氛。

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責任編輯 劉鳳剛