政策縫隙是如何“制造”的

征地補償、再就業(yè)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠，許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設計漏洞，因而“政策縫隙”的存在導致優(yōu)惠政策給了不該給的單位或個人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。

[案例]

“見怪不怪”的政策縫隙

2006年，發(fā)生在鄭州、合肥、重慶三條看似互不相干的新聞，引起了我們對地方公共政策的反思。這三條新聞的共性特征就是，政策縫隙導致政府陷入了實踐困局。

新聞一：根據(jù)國家2002年出臺再就業(yè)優(yōu)惠政策，下崗失業(yè)人員憑即可享受從事個體經(jīng)營的3年“零稅費”。河南省地稅部門在鄭州銀基商貿(mào)城檢查時發(fā)現(xiàn)，300多家享受優(yōu)惠政策減免稅的商戶，有70多家弄虛作假。另有一家申請減免稅的酒店，300名員工中下崗工100多人，占30%以上，“高達20多厘米”的申請材料也件件符合要求，符合免征標準，但稅務人員實地審查時看到，飯店月營業(yè)額達百萬，若拿到免稅手續(xù)，3年可少繳300多萬元。

新聞二：合肥市廬陽區(qū)工商分局光明工商所的統(tǒng)計結(jié)果顯示，該所2005年新登記個體工商戶80多家，其中60余戶都持有再就業(yè)優(yōu)惠證，占登記總數(shù)的80％。開著私家車，擁有資產(chǎn)至少100多萬的店老板，卻持著再就業(yè)優(yōu)惠證享受國家稅費減免。本來為了幫助下崗失業(yè)人員創(chuàng)業(yè)的再就業(yè)優(yōu)惠證，在不少地方卻成了部分有錢老板們“鉆空子”逃稅費的工具。

新聞三：重慶高新區(qū)管委會于2006年初出臺692號文件。該文件的核心內(nèi)容是：征地公告下達后離婚又結(jié)婚要求申購住房的安置房，如戶型發(fā)生變化，超過本戶按政策安置戶型以外的部分，按市場價購買。高新區(qū)人和街道安置辦公室負責人表示，政府出臺新政策實屬無奈，目的是為了讓當?shù)夭疬w戶“婚變”剎車。

原來，按照重慶市政府1999年頒布的55號令《重慶市征地補償安置辦法》，征地安置人員每人可補償20平方米的房屋；離婚的家庭可以分成兩套房屋，多的面積以750元/平方米購買；如果離婚后再婚，而配偶是城鎮(zhèn)居民且無房屋居住的，還可以征購12平方米的房屋，價格為240元/平方米。于是，在這一“政策指令”下，2005年第三期受安置的人和街道上演了一幕活劇：1000多對夫妻，從假離婚，到再婚，再到復婚。據(jù)人和街道民政所婚姻登記處的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2005年全鎮(zhèn)共有732對這樣的再婚婚姻。離婚的就更多了，一共1795對夫妻在這一年“勞燕分飛”，甚至出現(xiàn)了91歲老太太讓孫子背著去離婚的鬧劇，一場離婚率高達98%的“人和式婚姻”驚現(xiàn)于重慶大地。

對任何一個地方來說，類似于鄭州等地出現(xiàn)的“政策縫隙”可謂見怪不怪。征地補償、再就業(yè)優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠，許多好的政策意圖往往出現(xiàn)設計漏洞，因而“政策縫隙”的存在導致優(yōu)惠政策給了不該給的單位或個人，于是圍繞利益而出現(xiàn)“上有政策，下有對策”式的政策博弈在所難免。

[解讀]

理性算計與政策博弈

導致政策縫隙存在的原因主要有：一是圍繞決策所支撐的知識、信息容量不足，比如上述的稅收優(yōu)惠；二是預見性不夠，對政策后果沒有作出充分估計和評價，比如重慶的“征地補償”做法等。

對待征地住房安置，重慶市有關部門政策設計的初衷是很人性化的，因為不僅允許分戶，而且對離婚后可能出現(xiàn)的再婚情況也有所考慮。但是，對于這種基于婚姻狀況的安置考慮恰恰鼓勵和慫恿了婚姻的裂變。事實上，2003年和2004年的第一期安置和第二期安置的許多農(nóng)民都沒有搞清這個政策，只有少數(shù)人弄懂了政策“奧妙”開始假離婚。而這些人的成功為第三期的安置者開了路，后來又有人發(fā)明了假再婚。搞懂了政策玄妙的人奔走相告，他們認為無論是離婚還是再婚都是國家法律允許的，加上新《婚姻法》頒布后結(jié)婚離婚的手續(xù)簡便，于是一場轟轟烈烈的“離婚運動”便開始在人和街道瘋狂上演。

這種“上有政策”導致了因為利益的“下有對策”行動，失地農(nóng)民在非對稱的中國拆遷政治中不得不考慮未來的生計和生活的安定。以一個三口之家為例，按照人均20平方米計算，他們可以分到1套60平方米的2室1廳。如果離婚，分戶一方可增購1套40平方米的1室1廳，多出的房屋面積以750元單價補繳，成本僅3萬，而40平方米的類似房屋，在人和地區(qū)的市場價為8萬元左右。如離婚后再婚，再婚后只有一室一廳的原配偶，可換一套60平方米的2房1廳。在這60平方米里，有12平方米按240元單價計，另48平方米單價為750元，付出不到4萬元。而同類的2室1廳房屋，在人和的市場價為11萬元左右。如此算來，一個離婚的家庭通過一系列的婚姻形態(tài)變更，所得安置房由一套2室1廳變成了2套，并可多賺7萬元。這樣的賬，人和三期安置村民都能倒背如流。這是個有著豐厚的獲利，又符合國家政策的捷徑，很難不受誘惑。于是，2005年轟轟烈烈的“人和婚變”不可避免。

但是，“政策空子”的存在及其危害不僅反映了決策程序的簡單化問題，同時也造成了可觀的制度資源的嚴重流失，更對政府的公信力和誠信度是一種極大的損害。面對政策缺陷所出臺“政策補丁”，只能是臨時補救的權宜之計，公共決策要避免政策縫隙需要完善制度基礎。

[啟示]

如何避免政策縫隙

政策縫隙的存在確實可能引發(fā)各種非合作博弈，從而導致政策產(chǎn)品的整體誠信度降低，防范政策風險的實質(zhì)是防范政府不講信用、不守契約、不履行承諾。但是，我們看到政策產(chǎn)品有缺陷并非鉆空子者的錯，因為它預留了能被別人鉆的“空子”。當然，有時也并不能責怪政策制定者，因為某些新情況、新問題剛剛出現(xiàn)而缺乏預見性；或者客觀情況有了變化，政策一時無法適應新情況。因此，公共政策遵循科學化、民主化、法制化的制度安排是公共政策科學決策、忠實執(zhí)行、有效監(jiān)督的關鍵。一項公共政策是否科學化、民主化是與其制度基礎相關聯(lián)的：

——公共政策調(diào)查制度。在制定政策時，缺乏充分的調(diào)查研究，只是針對某些表面現(xiàn)象，匆忙做出決策，是十分有害的。因此，完善公共政策制定必須要求開展充分的公共政策調(diào)查，了解和掌握政策規(guī)劃和設計所考慮的方方面面的知識和信息。

——公共政策聽證制度。一般來說，重大決策的出臺與實施需要聽取政策利益相關人的意見，它可以有效避免重大政策漏洞、充分保證政策利益的代表性、可以及時調(diào)整政策不足。西方聽證制度的實施已經(jīng)有了百來年歷史，它的科學性、參與性、有效性值得我們“初來者”學習與借鑒，而規(guī)范的聽證制度并非民主作秀。

——公共政策咨詢制度。重大政策的制定需要政策咨詢專家系統(tǒng)的支撐，需要政策咨詢研究機構的思維投入。在發(fā)達國家，“思想庫”或“腦庫”是聯(lián)結(jié)決策機構與專業(yè)知識分子的最佳媒介，是專家學者服務于政府的理想路徑。專家咨詢可以彌補專業(yè)知識之不足，可以有效克服公共決策的失誤，可以充分利用社會的智力資源。

——公共政策公示制度。任何一項公共政策的出臺都要事先公示，讓公眾有充分的知情權，這樣才能更好地聽取意見與建議，及時彌補政策的某些缺陷，也才能更便利地開展政策動員、擴展政策推廣，它也可以充分實現(xiàn)公眾的民主討論，使決策更合理、政策執(zhí)行更迅捷。

——公共政策監(jiān)督制度。公共政策的決策、執(zhí)行都需要監(jiān)督，它可以避免政策決策過程中的黑箱操作，也可避免政策執(zhí)行中的尋租行為。政策監(jiān)督制度還可有效地節(jié)約社會成本、減少政策資源損失、提高政策效益，因而，公眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、政策參與者自身監(jiān)督就顯得特別重要。

——公共政策反饋制度。公共政策制定存在諸多不可能準確預知、預見、預測的因素和變量，并非設計制定中都可未雨綢繆。因此，公共政策實踐過程需要經(jīng)常總結(jié)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問題，發(fā)現(xiàn)漏洞，及時補漏。否則，政策漏洞會成為政策窟窿，再好的“政策”也會敗在“對策”之下。

（作者單位：中南大學公共政策與地方治理研究中心）