鄉鎮政府治安“疲軟”與倫理困境

鄉鎮政府具體承擔維護社會治安的責任，無力自保更談何保障鄉民？無論是鄉長被打還是鄉鎮遭搶不報案，公眾在對鄉鎮政府的行政能力提出質疑的同時，更希望去梳理、探求鄉鎮治安“疲軟”問題的發生機制。

[案例]

“一票否決”下的鄉鎮啞巴虧

從2006年開年至今，河南漯河市警方一直在偵破一起跨地區作案的惡性案件。這個犯罪團伙1年來洗劫了10多個縣區的40多個鄉鎮政府，非法獲得贓款贓物價值約50多萬元，致使10名受害人不同程度傷殘。目前，漯河市公安局在周邊警方的協助下，抓獲犯罪團伙18人中的11人，另有7人在逃。

2006年1月13日凌晨，商丘市睢縣孫聚寨鄉的鄉長李深水與財政所長單宏偉在鄉政府值班時，發現書記辦公室有犯罪嫌疑人并與之對峙。當鄉里其他工作人員和派出所民警趕到時，犯罪嫌疑人已用鄉政府食堂的架子車，把偷盜物品從東院墻逃走。書記辦公室丟失了3臺電腦主機、鍵盤、1臺打印機、1個插座、2個調制解調器和2個U盤。李深水左腿膝蓋下面被打成“開放式粉碎性骨折”住進醫院。

2006年初，大劉鄉政府被人洗劫走2萬多元現金及值班書記的手機。書記被打傷，一只手被打成骨折，腦袋縫了數針。就在當晚，這伙人又順路來到空冢郭鄉政府，盜走了電腦、電視機等物品。

然而，在偵破過程中，辦案人員遇到很大阻力，很多鄉鎮政府在失竊后不主動報案，甚至矢口否認被盜。一個被公安確認被盜的鎮政府，官員卻說：“我們這里并沒有被盜搶過，過去也沒有。”記者在調查時也遇到了來自鄉鎮政府，甚至警方的阻力。

40多家鄉鎮政府被盜搶卻不主動報案，主要原因是他們受所謂政績觀束縛。“治安狀況”的指標直接決定著鄉鎮長命運，鄉鎮負責人都是治安防范的責任牽頭人，擔心領導追究責任，被社會治安綜合治理“一票否決”。

[解讀]

治安“疲軟”問題的發生機制

鄉鎮政府具體承擔維護社會治安的責任，無力自保，更談何保障鄉民？無論是鄉長被打還是鄉鎮遭搶不報案，公眾在對鄉鎮政府的行政能力提出質疑的同時，也在探求鄉鎮治安“疲軟”問題的發生機制。

鄉鎮政府的角色沖突。在建設社會主義新農村的過程中，鄉鎮基層政府面臨兩種角色沖突：一是控制型政府與服務型政府的角色沖突，二是對上負責與對下負責的角色沖突。鄉鎮政府最基本的兩個職能是提供公共產品為農民服務，同時執行上級政府下達的任務。但是，鄉鎮政府繁重的工作任務與本身體制問題，導致其把重點放在執行上級任務中。這造成基層政府為農民服務的責任意識淡薄，從而使農民失去對他們的信任，反過來又影響基層政府更好地完成工作。

鄉鎮基層政府之所以會面臨角色沖突，主要原因包括：一是基層政府角色定位不清。案例中鄉政府對治安問題的處理，采取的是回避正義的措施，為了獎杯，瞞報鄉政府被盜搶的事實，為了局部的平安，采取加固裝修政府大院的方式防盜。二是鄉政府角色沖突的背后有著巨大的利益在影響著他們的選擇，在“路徑依賴”中尋找規避責任的方案。三是農民的監督缺位為基層政府的角色沖突帶來可能性。這樣，在不能找到合適的表達途徑時，就會采取一些過激的對抗形式，上述案例中的犯罪團伙專門盜搶鄉政府一定程度上表達了一種不滿情緒。

鄉鎮政府的行政能力。“鄉長被打事件”就是鄉政府發展觀與政績觀出現了偏差，表現在管理中某些環節出現問題，公眾對政府行政能力提出質疑，偶爾采取消極對抗方式表達。案例中提到的犯罪團伙中除了刑滿釋放人員外，還有對鄉政府進行報復的下崗職工。嫌疑人選擇在鄉鎮政府和財政辦、計生辦作案，這可以說是對鄉政府行政能力的極端挑戰。一方面，鄉鎮政府防護措施弱，執勤人員少，“油水”多；另外，在社會治安“一票否決”壓力下，鄉鎮政府被搶后在報案與不報案的問題上普遍存在兩難選擇，而這種兩難境地正給犯罪嫌疑人以可趁之機。

鄉鎮政府的政績考核。河南省2005年8月份通過的《河南省社會治安綜合治理條例》規定了社會治安綜合治理責任追究制，把社會治安綜合治理目標責任落實到地區和單位，并把它作為晉級評先指標。基層政府在上一級政府的要求以及政績考核等條件的約束下，想盡各種辦法來實現目標。案例中的河南40個鄉鎮為了遵循上一級政府的權威，在提供治安這類無外在物質表現形式的公共產品方面，只作簡單的定量分析，而不是考慮其特定的外部正效應。

社會治安本應該是為公眾提供安全的生活環境、社會救助，促進社會穩定等等。然而，上一級政府對行政活動結果與工作人員的政務活動的評價不是以有彈性的標準來進行，鄉政府行政人員只慮及頭上的“烏紗帽”，于是采取欺上瞞下手段達成所謂治安先進的目標。這就導致了40個鄉鎮政府遭盜搶不報案的奇怪現象。

[啟示]

鄉鎮基層政府的倫理定位

河南40個鄉鎮政府面臨著倫理定位與政績考評的困境。

鄉鎮基層政府的倫理定位就需要把倫理與行政二者有機結合起來，也就是要實現政府行政道德化問題。要真正做到政府行政道德化就必須對鄉鎮基層政府進行倫理定位：改革現行的鄉鎮管理體制，由控制型政府轉變為服務型政府。其路徑主要在于樹立對村民負責的新理念；革除鄉鎮基層政府的特殊利益；轉變基層政府的權力單向來源問題；建立農民自己的組織，監督與約束基層政府；明確角色定位，即明確責任與權力。總之，鄉鎮基層政府的走向應是有限功能的政府，采用群眾參與的、自上而下和自下而上相結合的工作方式，應該定位為服務型政府。

在這種倫理定位下的鄉鎮基層政府的政績考核要充分體現社會正義及社會責任。政績考核時，必須做到把農民放在首要位置，同時，政績考核標準應遵循可測度和可操作兩項原則。

顯然，判斷一個鄉鎮基層政府存在的合理性，邏輯起點是政績考核的階段性重點。這就要求對鄉鎮基層政府進行政績考核時，把增加農民收入，做好村鎮規劃作為評價指標。從而使政績考核突出科學性與超前性，反映地方特色，體現人文內涵，既立足當前，更著眼長遠。

鄉鎮基層政府要不斷促進社會發展，達致生人社會與熟人社會的和諧，這就要求鄉鎮基層政府樹立起尚公、尚平、尚信、尚和的執政理念。樹立科學發展觀和正確政績觀，在發展思路上立足實情，突出重點，切實把握好社會穩定與社會發展的關系及借用外力與啟動內力的關系。政績考評訴求于群眾的口碑、潛績與“做功”，而不只是獎杯、顯績與“唱功”，讓那種“破財消災的心理與報案特別麻煩而選擇沉默”的消極應對方式淡出鄉鎮基層政府的歷史舞臺。

(作者單位：中國人民大學行政管理系)