鄭州紅頭文件“五年大限”決策始末

中部城市鄭州，緣何成為繼廣州之后第二個推出紅頭文件“落日條款”的城市，為紅頭文件制定“生死期限”能否從根本上解決紅頭文件過多過濫所帶來的困惑呢？

7月29日，鄭州市政府下發(fā)了《關(guān)于建立規(guī)范性文件有效期制度的通知》，要求各級政府發(fā)布的規(guī)范性文件要規(guī)定有效期。有效期最長自規(guī)范性文件發(fā)布之日起不超過５年；過了有效期，規(guī)范性文件要停止執(zhí)行。

消息一經(jīng)公布，立即引起了各方關(guān)注，有評論認為，這一為文件“限壽”的做法是繼建立紅頭文件備案審查制度以來，又一個讓紅頭文件瘦身的有力措施。對這一政策所帶來的影響，其主要制定方——鄭州市法制局始料不及。一個為追求“實用”而制定的政策，其所帶來的影響遠遠超出了制定者的預(yù)期。

中部城市鄭州，緣何成為繼廣州之后第二個推出紅頭文件“落日條款”的城市？為紅頭文件制定“生死期限”能否從根本上解決紅頭文件過多過濫所帶來的困惑呢？

從“實用”的動機出發(fā)

“我們當時制定這項政策主要是出于‘實用’的目的，但沒想到會引起這么大的影響。”鄭州市法制局副局長李文德在接受記者采訪時如是說。

2006年3月，鄭州市提出了在河南省內(nèi)率先實現(xiàn)跨越式發(fā)展的目標，而要實現(xiàn)跨越首先要做的就是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，清理限制非公有制經(jīng)濟發(fā)展的各類法規(guī)、文件被列上了議事日程。

“在清理的過程中，發(fā)現(xiàn)工作量太大，各種各樣的文件都要逐一審核。”李文德分析說，“這一現(xiàn)實問題讓我們意識到，僅靠這種事后的糾正太浪費人力、物力。”

而要避免類似情況的出現(xiàn)，必須由“事后糾正”改為“事前控制”，“相關(guān)部門如果在制定規(guī)范性文件時，就考慮到該文件所能適用的時間段，以及如何與社會發(fā)展保持同步，并據(jù)此制定出文件的有效期限，就能夠既靠紅頭文件解決一些現(xiàn)實問題，又能減少事后清理的麻煩。”李文德說。

要為紅頭文件設(shè)立有效期，畢竟是一項開創(chuàng)性的工作，有沒有先例可循呢？鄭州市法制局想到了第一個“吃螃蟹”的城市——廣州。于是，鄭州市法制辦一行南下考察。

廣州之行，為鄭州市做好這一開創(chuàng)性工作理清了思路。

盡管廣州實施紅頭文件有效期時間不足半年，但政策效應(yīng)已經(jīng)體現(xiàn)：一方面政府部門比以前更加重視行政規(guī)范性文件的清理；另一方面，行政相對人通過了解規(guī)范性文件的有效期對自己的行為建立起穩(wěn)定的心理預(yù)期，既保護了行政相對人的合法權(quán)益，又能減輕因行政規(guī)范性文件隨意廢改而影響政策穩(wěn)定。

考察之后，鄭州市法制局牽頭，以“法制建議”的形式上報鄭州市政府。這一為政府重點工作服務(wù)的政策很快得到批復(fù)，并以鄭州市政府的名義向各縣(市)、區(qū)人民政府，市人民政府各部門，各有關(guān)單位下發(fā)了《鄭州市人民政府關(guān)于建立規(guī)范性文件有效期制度的通知》。

對紅頭文件規(guī)定有效期，并不是一個絕對的硬性規(guī)定，而是一個動態(tài)的內(nèi)涵。對那些有效期屆滿，負責實施部門認為該文件需要繼續(xù)實施的規(guī)范性文件，可以在屆滿前6個月對規(guī)范性文件的實施情況進行評估，根據(jù)評估情況重新修訂。鄭州的這些做法毫無疑問是移植了廣州經(jīng)驗。

“規(guī)范性文件的評估，由實施部門進行，也可以由政府法制機構(gòu)組織實施。”李文德認為，建立規(guī)范性文件有效期制度，是一個很好的突破口。

紅頭文件需要“與時俱進”

盡管鄭州不是第一個為紅頭文件制定生死期限的城市，但鄭州的做法依然贏得了廣泛關(guān)注。而在2001年，同樣因為紅頭文件，鄭州曾經(jīng)陷入過輿論的漩渦。

1998年，鄭州市政府為了讓百姓吃上“放心饅頭”，成立了“饅頭辦”，抓饅頭工程，這是當年鄭州市政府承諾要為百姓辦的20件實事之一，還為此專門下發(fā)了紅頭文件。

本是好心為百姓辦實事，但卻在隨后的發(fā)展中，成為了某些部門牟取利益的工具，并最終在2001年釀成了轟動全國的“饅頭風波”。

之所以出現(xiàn)“放心饅頭”的提法，正是因為市場秩序存在問題。政府的職能便是要規(guī)范秩序、加強服務(wù)，但這具有一定的階段性，在市場秩序恢復(fù)之后，政府要主動退出管制。

類似紅頭文件長壽而引發(fā)的怪事還有很多，甚至一些交通部門在出現(xiàn)事故后的賠償標準仍然是喪葬撫恤金300元、補助糧票20斤；一些地方為實行地方保護，拿出的依據(jù)竟然是40年前的紅頭文件；有一位在上世紀60代回鄉(xiāng)的工人，當年每月發(fā)給生活費38元，40年后仍然每月領(lǐng)38元生活費，依據(jù)依然是當年關(guān)于給“出路”的統(tǒng)一政策。

在鄭州市法制局副局長李文德看來，紅頭文件必須“與時俱進”，“改革開放初期，我們對企業(yè)按所有制劃分，但在加入世貿(mào)組織后，這種劃分方式顯然已經(jīng)不合適。”

但相關(guān)的文件并沒有廢止，因此出現(xiàn)紅頭文件之間，以及紅頭文件與相關(guān)法律之間相互打架的情形也就不足為怪。而對于公眾來說，他們根本沒有時間和精力去弄清這些文件之間的關(guān)系。

李文德舉例說，有些部門的紅頭文件加在一起有上百部，公眾很難對這些文件一一了解，但在實行定期廢止后，公眾不但可以明確對一些過期文件拒絕執(zhí)行，甚至還可以向有關(guān)部門舉報，“這在一定程度上緩解了公眾與政府之間信息不對稱，同時也降低了行政成本。”

從“饅頭風波”中就可以看出，由一份文件引發(fā)的爭端最終動用了這個城市的大量資源，包括市、區(qū)政府之間的協(xié)調(diào)，企業(yè)之間的非正常競爭等等。

為成立“饅頭辦”而下發(fā)的紅頭文件，最終所帶來的社會效果遠遠小于其造成的資源浪費。

但規(guī)范紅頭文件是一個漸進的過程，據(jù)李文德介紹，“目前主要是針對部分和公眾生活密切相關(guān)的紅頭文件制定了限壽措施，下一步會把這一做法向更多的領(lǐng)域推廣。”

紅頭文件如何規(guī)范

對于鄭州能夠借鑒外地經(jīng)驗，為紅頭文件設(shè)定“落日條款”這一做法，河南省社科院副院長劉道興認為，“這是一個進步。”

但他同時強調(diào)，對紅頭文件也應(yīng)該有一個正確的看法。首先紅頭文件是在法律滯后的情況下，政府用來行使管理職能而制定的一些規(guī)章、制度等措施。

“雖然具有很強的針對性，但往往比較簡單，甚至一個會議就可以制定出一份紅頭文件。”劉道興認為，正是由于這些因素，導(dǎo)致紅頭文件缺乏對事物發(fā)展趨勢的長遠判斷，因此也就缺乏長久生命力。

“但它又是必不可少的，政府在行使管理職能的時候，又需要通過制定紅頭文件來和法律法規(guī)相互補充。”

為紅頭文件設(shè)定壽命，解決了紅頭文件長壽所帶來的一系列負面影響，但紅頭文件有效期內(nèi)的規(guī)范化也是亟需解決的現(xiàn)實問題。

他舉例說，比如政府出臺某個紅頭文件，其抽象行政行為很可能越權(quán)違法，侵犯公民、法人，其他組織的合法權(quán)益，但是卻沒有一個對其有效的約束監(jiān)督機制。

雖然1989年實施生效的《行政訴訟法》明確規(guī)定了公民、法人和其他組織可以對行政機關(guān)實施的具體行政行為提起訴訟，但也同時規(guī)定對法律、行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為不可以提起訴訟。

而這些抽象行政行為就包括通常所說的紅頭文件。劉道興認為，“除了法制部門正常的審核程序之外，也應(yīng)該把紅頭文件納入司法機關(guān)的審查范疇。”

“如果能把紅頭文件列入司法監(jiān)督的范圍，將是允許‘民告官’之后，中國法治的又一大進步。”劉道興樂觀地預(yù)測，新的《行政訴訟法》的修改已列入十屆全國人大立法規(guī)劃，民可告紅頭文件也將成為現(xiàn)實。