一項破解“住房難”問題的創舉

遼寧省棚戶區改造在全省人民的一致贊頌中，即將告一段落。截至今年8月15日，全省已拆遷棚戶區966萬平方米，超額完成省下達的兩年拆遷848萬平方米的拆遷任務；全省已竣工回遷房390萬平方米，15余萬戶困難居民喜遷新居。而且，對于遼寧省有著迫切住房需求的眾多特困居民和中低收入者，如何也能沐浴到黨和政府的雨露陽光，解決他們的住房難問題，棚戶區改造無疑是十分寶貴的經驗，為我們提供了重要啟示。

一、遼寧省棚戶區改造的深刻內涵

自去年以來，遼寧省開展的5萬平方米以上連片棚戶區改造，最終為居住在這些棚戶區里面的27．5萬戶困難居民解決了住房難問題。然而，僅把這項工作看作是為困難群體解決生活困難的措施，那是十分膚淺的。它應該蘊含更為豐富和深刻的內涵。

1．棚戶區改造是為百姓搬走住房難“大山”、構建和諧遼寧的需要。改革開放的28年來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的成績。但是由于種種原因，也出現一些不和諧不穩定因素，特別是由于社會事業的發展遠遠滯后于經濟建設的發展，住房難與就醫難、就學難已經成為新時期壓在群眾頭上的新的“三座大山”，成為影響社會和諧穩定的重要因素。黨中央高瞻遠矚，及時提出了建設社會主義和諧社會的要求，為搬走“三座大山”奠定了思想、理論、政策基礎。遼寧省的棚戶區改造為解決全國普遍存在的住房難問題提供了重要的政策性啟示，也為遼寧在全國率先解決住房難問題創造了可能。住房難，首先難在房價高。遼寧省大連市房價均價為5000元／平方米，沈陽住房均價3500元／平方米，其他城市也在2000元／平方米以上。而且，在中央政府一再出臺住房價格調控政策的情況下，房價仍在逐步攀升，今年二季度，大連市房價上漲11．9％。住房難，其次難在百姓的收入低。2005年全省城鎮居民人均收入9107元，大大低于東部沿海省份，還低于全國平均水平（10493元）。在職人員的工資水平和退休人員養老金水平更低。若一家三口人購買一戶每平米3000元的90平方米的住房，則需要近10年的全部收入。即使遇到開發商成片開發居民的居住地，由于按現行拆遷安置補償政策，應以市場評估價將舊房賣給開發商，再以市場價從開發商那里買入新房。多數居民由于新房舊房間的巨大價格差，買不起新房，而不得不離開自己居住多年的地方到城市邊緣地帶居住。這種事實上的不平等引發大量被拆遷人的上訪，拆遷爭議問題已成為遼寧省信訪的重要熱點，2005年，遼寧省拆遷問題集體上訪達3549批次，92723人次。而本次棚戶區改造，遼寧省多數地區采取“拆一還一”，不找結構差價，在人均標準面積范圍內，可以增加新房面積，增加部分面積的住房實行優惠價格，每平方米僅600－800元。從而有效解決了住房價格高、居民買不起的矛盾。

2．棚戶區改造是轉變政府職能、建設公共政府的需要。棚戶區改造的實質是政府部分投資并提供優惠政策，使困難居民得以解決住房問題。這就充分說明，向特困群體和中低收入者提供價廉質優的住房，仍然是政府的責任。換句話說，特困群體和中低收入的住房保障仍然是公共產品，需要政府通過公共政策和公共財政來實現。事實上，世界上沒有哪個國家的政府可以完全推托掉這方面的職責。就是高度市場化的美國，政府也保留著約占住房資產總量的11．5％的廉租公屋，以解決困難居民最基本的住房消費問題，而香港政府仍向2／3的居民提供公共房屋。更何況我國是社會主義國家，更應為居民提供基本住房保障。但是，據有關部門公布的數據，2005年全國土地出讓金收入高達5500億元，但用于經濟適用住房建設的資金只有62億元，僅占2％。這一問題的出現，其根本原因在于地方政府多數仍是“經濟增長型”的，尚未實現向“公共服務型”政府的轉變。許多地方政府的領導熱衷于ＧＤＰ的增長，親自抓招商引資、政府投資、土地出讓收益、商業性房地產開發，財政收入雖然呈兩位數增長，但用于住房、醫療、教育等社會事業的支出卻增長緩慢，這是當前社會不和諧、不穩定的重要因素。正是在這種環境下，遼寧省率先以政府大規模投入為特征的棚戶區改造，為全國各地解決這一問題發揮了示范效應。遼寧省這次棚戶區改造，除了提供優惠政策外，政府的大規模直接投資是無可比擬的，省財政補助各市13．35億元，各市政府從開發銀行政策性貸款54．4億元，為廣大棚戶區居民住上價廉質優的新房創造了條件。可以說，這是遼寧省改革開放以來最大的一項公共服務工程。

3．棚戶區改造是啟動消費需求、帶動經濟良性發展的需要。遼寧省目前經濟的高速發展，同全國一樣，主要依賴于固定資產投資需求和對外貿易凈出口需求拉動。今年上半年，遼寧省城鎮固定資產投資增長39．5％，其中，房地產開發投資增長40．1％，外貿順差增幅達27％。但是從長遠而言，只有消費需求在經濟增長中發揮經常性、主導性作用，經濟發展才能是穩定的良性的發展。遼寧省消費需求占ＧＤＰ比例偏小，僅為45％左右，低于全國的55％的水平。這種靠投資和出口拉動經濟增長的模式對全省經濟持續、穩定、快速發展是極為不利的，甚至會出現重復建設、產能過剩、房地產泡沫化和金融風險。遼寧省高檔商品房的高空置率就是明證。目前，中央政府加大了對本輪經濟過熱的調控力度，緊縮“土地閘門”和“信貸閘門”。在這種情況下，引導消費需求的增長對遼寧經濟發展更具現實意義。長期以來，遼寧消費需求這個“輪子”轉動不快，其中一個重要原因，就是住房難、就醫難、上學難“三座大山”的沉重壓力，使得普通百姓不敢消費，將有限的收入很大一部分進入儲蓄，致使我國的儲蓄率高達40％以上，從遼寧消費需求就可見一斑。棚戶區改造使困難居民消除了最大一宗消費“大山”。如果將這一做法推而廣之，使廣大中低收入者都能享受到棚戶區改造大致相同的政策，一方面，他們會積極將存款拿出來用于滿足自己多年來夢寐以求的住房需求；另一方面，由于解除住房這一大宗消費的壓力，他們會把更多的收入用于當期消費，從而大大改善遼寧省消費需求的狀態。

二、努力將棚戶區改造的做法轉化為住房保障的長效機制

為了使遼寧省棚戶區改造的深刻內涵發揚光大，讓更多的普通百姓在安居上受益，必須將棚戶區改造的經驗做法進行全面總結，并上升到立法高度，形成住房保障的長效機制。很多人認為，棚戶區改造作為一次集中統一行動，投入許多的人力、物力、財力是可行的，而要作為長效機制，巨量的政府投資是難以為繼的，這種想法有一定道理。但是，從長效機制而言，在政府財力可承受范圍內，政府針對困難群體的住房問題，提供優惠政策，投入一定量的資金，并相應實行組織領導機制、安置補償機制、籌資機制、計劃機制等，把這些實質內容提煉出來，固定下來，成為遼寧省解決住房難問題經常性做法是極為必要而緊迫的。

1．組織領導機制。根據棚戶區改造的做法，實行一定規模的住房保障方面的建設，必須建立強有力的組織領導機制，充分體現政府主導、市場化運作的原則。《全省城市集中連片棚戶區改造實施方案》中規定，“各市政府是棚戶區改造方案制定、審批、資金籌措、工程組織的實施主體、投資主體和責任主體。由各市市長全權負責各自管轄區域的棚戶區改造，實施嚴格的“市長責任制”。按照這一要求，各市黨委、政府都成立了相應的領導機構，明確了責任，堅持了政府統一規劃設計、統一資金管理、統一拆遷安置、統一配套建設，實現了政府補貼到位、費用減免到位、回遷安置到位、實施監管到位。這一組織領導機制，對于遼寧省今后住房保障性質的住宅建設，包括連片5萬平方米以下的棚戶區改造、沉陷區改造、經濟適用住房建設、限價房的建設以及廉租房的建設都有重要的借鑒意義，應當長期堅持下去。

2．籌資機制。作為政府向困難群體提供公共房屋，政府出面籌資是一個基本前提，也是一個難點。本次棚戶區改造形成“6個一點”籌資機制，即政府投一點、政策減一點、個人拿一點、市場掙一點、銀行貸一點、企業籌一點，從而有效地解決資金來源。這一籌資機制在今后的安居工程建設中應予固定。但是，6個方面的籌資比例，則應根據各方承受力靈活安排。其中政府投資要達到本次棚戶區改造的規模，在目前地方財政事權大于財權的情況下是不現實的。但隨著地方政府財政收入的增加，財政支出結構的調整以及公共政府的逐步確立，地方財政這方面的支出肯定應逐步提高，并納入預算安排。就目前而言，安居工程的基礎設施和公共服務設施建設的投資，則主要應由地方財政予以保證。至于銀行貸款問題，由于進行安居工程建設符合中央關于融資的政策性傾斜要求，地方政府應加大力度予以爭取。

3．計劃機制。目前存在的一個突出問題是住房保障性建設規模偏小，而亟待解決住房困難的特困群體和中低收入者眾多，這方面的供給明顯小于需求。即使本次棚戶區改造規模達900萬平方米以上，仍不到當期住宅開工建設的20％。這里面既有資金問題，也有計劃問題。從計劃指導的角度上，應做好如下工作：一是制定總體規劃。本次棚戶區改造完成后，應馬上制定連片5萬平方米以下的棚戶區改造計劃，接下來，要重點制定和實施經濟適用住房、限價房、廉租房建設計劃。在總體規劃中，要把保障對象從棚戶區這樣的區域對象逐步轉變為困難群體對象，使得住房保障的對象更加清晰。對享受低保待遇的特困群體，其住房較為困難的，主要采取廉租房方式解決。對低收入群體，主要采取經濟適用住房來解決。對中等收入群體主要通過限價房的方式解決。省政府應抓緊制定各類保障對象的收入標準和認定程序。二是制訂好各類住房保障建設計劃。各地要依據城市總體規劃和土地利用年度計劃，編制城市棚戶區改造方案、經濟適用住房建設計劃、限價房建設計劃和廉租房建設計劃，并要保證住房保障性建設規模逐步擴大，有條件的地區，最好使其占住宅開工建設規模的50％以上。三是制定住房保障性建設的投資計劃和信貸指導計劃。根據量入為出和逐步擴大的原則，精心編制。

4．優惠政策機制。政府提供優惠政策，這是保障性住房建設的基本條件，也是地方政府能夠做到和應該采取的基本措施。本次棚戶區改造提供的優惠政策源于國家經濟適用住房建設的政策，又高于這一政策。主要分兩個方面：一方面，對棚戶區改造的建設用地全部實行行政劃撥，免收土地出讓金，并由國土資源部門優先審批。即使對具有商業開發價值的棚戶區區域，收取土地出讓金等土地收益，也全部按收支兩條線管理的規定全部用于棚戶區改造建設。在當前土地出讓金約占商品房價格1／3的情況下，這樣就大大降低了新建住宅的價格。另一方面，免收城市基礎設施配套費等與房屋建設有關的15項行政事業收費，并對棚戶區建設有關的經營性收費項目予以減收，充分體現了讓利于民的思想。這兩種作法，應該作為遼寧省今后住房保障建設的基本點。

5．監管機制。按照本次棚戶區改造建設監管的成功經驗，應將其作為一種制度規范下來：一是對資金使用實行監管。審計、監察、財政部門都應根據各自職能，跟蹤監督管理資金的全程使用，保證專款專用，防止發生腐敗。二是對優惠政策的實施堅持陽光操作。對諸如棚戶區改造補償安置標準、低保戶的確認、無照房和偏廈補償的確認、拆遷安置順序、安置用房情況等全部張榜公布，并錄入微機備查。三是對工程建設實行嚴格監管。嚴格按要求搞好建設的招投標工作，并由政府主管部門和群眾代表對施工質量跟蹤監理。

6．安置補償機制。安置補償是保障對象最為關心的問題。但到目前為止，國家對保障性住房建設的安置補償尚沒有具體法規政策。現有的國家安置補償法規僅是針對房地產開發企業進行商業開發的政策。因此，遼寧省將此次棚戶區改造安置補償的成功做法上升為地方法規，是十分必要的。在立法中，除了對困難群體取得新（下轉第5頁）（上接第39頁）房的價格作出明確規定外，還應規定一般情況下要堅持原地回遷原則，防止將困難群體全部安排到城市邊緣，產生新的不滿情緒。

三、必須將政府的政策優惠轉化為居民住房實惠

政府進行保障性住房建設，實行直接投資和優惠政策，其根本目的是使保障對象取得住房的實惠。而要解決這個問題，核心是住房的價格問題。遼寧省此次棚戶區改造在這方面做了許多努力，但仍有較大工作空間。

1．確定“保本微利”原則，實行政府定價或政府指導價。在剔除政府投資和政策性優惠的基礎上，保本微利原則是國家已經確定的經濟適用住房建設的原則，應擴展到所有的保障性住房建設中。特別是在市場化運作中，選擇開發商來進行這方面的建設，更應核算開發成本，確定合理利潤（國家要求3％），實行政府定價或政府指導價，真正把政府的優惠政策落實到困難居民身上。而對開發商而言，成本核算是最不情愿的事。因此，政府有關部門對按國家規定的成本項目核算和價格制定必須實行嚴格監管，并實行陽光操作，向社會公開，以便接受廣大群眾的監督。

2．開展取消開發商這一中間環節的試點。我國的房地產開發商不搞房屋建設卻在經營房屋，他們已經成為我國推動房價暴漲、官商勾結的暴富集團。如果在政府保障性住房建設中將其作為建設主體，一旦監管失靈，他們必然克扣群眾，抬高房價，侵蝕政府的優惠政策。而在保障性住房建設中實行市場化運作，并非即指開發商運作。本次棚戶區改造將具有商業開發價值的棚戶區實行商業性土地轉讓，對建成新區的經營性設施實行商業開發，這些都是一些很好的啟示。既然向困難群體提供公共住房是公共政府的一種責任，那么，就可專門成立一個事業性機構，專門負責從規劃設計到建設和安置的“一條龍”工作，這樣必將大大降低開發成本，使政府的政策優惠變成居民的住房實惠。

3．按照住房保障的不同類型，確定不同優惠安置辦法。大致可分為三類：一類是按困難群體居住區成片區域改造，對于具有唯一舊房的，應當確定采取“拆一還一”，不找結構差價的產權調換安置辦法，對于在標準范圍內增加面積，實行優惠價。還應針對許多無產籍的舊房，實行區別對待。凡是自建公助、解放前建設的房屋、有地照無房照的房屋，都實事求是予以確認，并給予適當安置補償。二類是針對中低收入者住房保障辦法。這里不涉及成片開發，舊房補償安置問題。但是必須明確中低收入的標準，并確定相應認定程序和購買程序。在此基礎上向他們提供優惠價格的經濟適用住房或限價房，這一價格必須與同一地區的商品房有明顯的價格差。三類是針對特困群體，一般指享受低保待遇而住房又低于一定標準的，主要通過提供廉租房方式實行保障。既可以向其提供低租金的實物房屋，也可以向其提供定量租金，由其選擇廉租住房，前提是政府必須有計劃地建成一定量的廉租住房以供選用。

（作者單位：遼寧省信訪局、遼寧省政府辦公廳）

責任編輯 杜福洲