略論東北地區資源型城市政府職能轉變

［摘要］東北地區資源型城市的繁榮與發展是東北振興老工業基地的重要內容之一，而實現地方政府職能成功轉變則是東北地區資源型城市持續發展的一個重要前提。本文對東北地區資源型城市的不同類型加以闡述并根據當前東北地區資源型城市在政府職能方面普遍存在的一些問題提出相應對策，希望能夠對東北地區資源型城市的發展有所裨益。

［關鍵詞］資源型城市；資源枯竭型城市；政府職能轉變

［中圖分類號］Ｄ60［文獻標識碼］Ａ［文章編號］1672－2426（2006）12－0020－02

一、東北資源型城市現狀概述

資源型城市是因自然資源的開采而興起或發展壯大、資源性產業在工業中占有較大份額的城市。資源枯竭型城市的前身是資源型城市。

資源枯竭的“枯竭”是指礦城依托其建設的主體礦產資源采掘進入后期、晚期或者末期，資源采掘量占已探明的可采儲量約60％以上，采掘時間占設計年限3／4以上。就是說，資源枯竭不是所有資源枯竭而是指主體資源枯竭。東北地區典型的資源城市分為以下幾個類型：

1．資源進入枯竭階段但城市初步形成替代產業部門的城市。以撫順、遼源為代表，主導資源已經枯竭（撫順的石油資源和遼源的煤炭資源），已經不能作為這兩個城市的主導資源。這類城市較早重視了替代產業的培育。在資源開發的同時，注重對資源的綜合利用，城市產業得到較成功的調整，出現了較多的非資源產業新的增長點。

2．資源進入枯竭階段導致城市產業急劇衰落的城市。以阜新（過分依賴資源導致經濟后勁乏力）為典型代表，還有奶子山、營城子等。這類城市隨著城市主導資源的衰竭，城市經濟急劇衰落。在遼寧省14個城市中，阜新的經濟總量連續幾年排在末位，甚至被省內12個縣區蓋了過去。

3．資源具有枯竭趨勢但可以支持后續加工行業發展的城市。主要包括一些石油開采城市，有大慶、盤錦等。大慶油田是世界特大油田之一，但當前可開采量只剩下30％，僅為7．45億噸，到2020年年產量只能維持在2000萬噸左右?熏開采成本也大大提高。

4．由于國內市場的原因而導致城市主導產業衰落但資源并未出現枯竭的城市。主要是黑龍江省一些煤炭采掘業城市：雞西、鶴崗、雙鴨山、七臺河等。該地區的支柱產業都是以煤炭為主的產業，但當前該類地區不是由于資源的枯竭，而是由于產品不適應市場需求結構的變化以及產品缺乏市場競爭力而導致了經濟衰落。

5．國家實施“天然林保護工程”致使林區因主導產業的暫時轉移而出現的城鎮經濟衰落。主要是指一些林業城鎮，如黑龍江省的伊春、大興安嶺，吉林省的臨江等。由于當前國家政策性限產?熏當地出現了資金匱乏和大量人員失業現象。另外，國家不再承擔原來所有的福利支出，導致地區人才流失，人口規模逐年縮減。

二、當前東北資源型城市政府職能方面存在的主要問題

實現資源型城市持續發展既是各地政府不可推卸的法定責任，也是各地地方政府為公眾利益服務的最終目標的具體表現。但遺憾的是，當前東北資源型城市在政府公共服務具體實施方面尚存在一定問題，具體說來包括：

1．各級政府經濟管理職能過多的狀況沒有根本改變。由于政府職能轉變是一個漸進的過程，東北各級資源型城市地方政府實際上仍然擁有過多的社會經濟管理職能。按照我國憲法及政府組織法的規定，地方政府體系中只有省級及國家規定的少數較大的市級政府擁有地方性法規、規章的制定權，而廣大中基層政府則不擁有這項權力。由此，中基層地方政府無法通過法律、經濟政策等間接宏觀調控手段來行使所擁有的經濟管理職能，為履行職責，完成各項經濟指標任務，它們便只能依靠行政命令，采取各種直接手段，進行具體的微觀的經濟管理。

2．政企不分的干部人事制度，把經營者按行政等級“劃線”。長期以來，我國國企經營者由黨政主管部門直接培養和委派任命，形成了企業經營者按行政等級“劃線”，列入國家干部系列的政企不分的干部人事制度。在這種體制下，企業經營者往往是按行政干部標準選拔，任職與個人有無企業經營管理能力沒有必然聯系，而當企業經營者作出一定業績后，往往面臨兩條出路：一是調到更高級別的企業繼任經營者，二是調往政府擔任政府職務。由于更高級別的企業數目有限，故更多的會調任政府官員。根據現代管理理論，從政與企業經營是兩個不同的領域，有著各自不同的人才素質要求。因此，這種人事制度結果必然是：許多國有企業仍然陷在計劃經濟的泥潭里，政企難以分開。而各級地方政府也就難以真正放棄許多具體的、直接的經濟管理工作，這也就從根本上阻礙了政府職能轉變的進程。

3．政事、政社不分現象仍然嚴重存在。長期以來，我國事業單位規模過大、戰線過長，國家管得過多、統得過死，與經濟建設脫節，不利于科技成果的轉化，不利于企業的技術進步和有機構成的提高，不利于經濟結構調整和產業結構的升級，布局不合理，條塊分割、低水平重復建設嚴重等等，其中一個很重要的原因就是我們把政府職能與社會服務相混淆，將事業單位等同于政府機關。這種情況一方面限制了事業單位的發展空間，另一方面也使政府背上了沉重的包袱，而東北各級資源型城市地方政府的包袱就更加沉重。另外，對過去由政府包攬的社會性、公益性、公用性的事務，企事業單位中的部分福利、后勤工作，社團組織的一些活動等等，也沒有從政府工作中分離出來交給社會，使政社不分長期存在。

4．地方政府機構仍然過大，影響政府職能的發揮。政府機構的規模和數量的合理化，是政府職能發揮的重要條件。機構改革后，政府機構龐大，部門各機構之間內耗，辦公效率太低的情況仍然存在。而且權力機構越大，權錢交易的事情會越多，包括專門從事反腐敗的權力機構中也會發生腐敗現象。而且越是擴大權力機構，反腐敗的成本也越高。同時，權力機構越大，濫用權力和歪曲權力的事情也會越多。對政府的要求是廉潔和效率，但廉潔和效率，同政府“為”的事情太多、政府機構過分龐大有密切關系。

三、東北資源型城市地方政府職能轉變的難點化解和對策思路

1．加強理論研究，借鑒國內外經驗，科學界定政府職能。從縱向來看，應該對世界各國資源型城市地方政府職能]變的歷史過程進行科學的論證分析，從中總結出帶有規律性的結論。從橫向來看，應該將當前中國東北資源型城市地方政府職能的范圍、結構、運行機制放在世界大背景下，與其他各國資源型城市地方政府職能加以鑒別和比較，借鑒成功經驗。同時，學習國內江浙、廣州順德等非資源型城市政府職能轉變較好的地區的經驗。如大力加強政府對市場的宏觀調控，弱化政府對企業的微觀管理或是變直接的微觀管理為間接的微觀管理。

2．抓住地方政府職能轉變的重點，理順政企、政事、政社關系。（1）理順政企關系，下放生產經營、市場資源配置職能。政府要以經濟職能針對市場行為的盲目性、短期性、微觀性等弱點進行宏觀調控，以法律和行政手段建立起規范的市場秩序。（2）理順政事關系，走社會力量共同辦事業的道路。理順政事關系，政事分開主要是指政事的職責分開、機構分開、管理方式及手段分開。職責分開，是將政事關系中的行政管理職能交給政府，把技術性、服務性、公益性事務交給事業部門。機構分開，對一些屬于黨政機構序列、實際上政事合一、并以事業為主的機構進行調整。管理方式分開，對事業單位進行簡政放權，政府只管宏觀的事，其他具體事務原則上由事業部門自己去管。（3）理順政社關系，大力培育和發展社會中介組織。政府放權的一個很重要方面就是向市場放權，發揮社會的自我組織、自我服務的功能，使企業在市場中得到應有的服務，避免盲目性，規避風險，政府也能從瑣事中解脫出來。

3．在整體配套推進改革中，促進地方政府職能的規范化。當前東北資源型城市地方政府經濟管理職能的轉變及其規范化，取決于以下四個條件：一是全國整體改革的推進和市場發育程度，二是全國政府機構的統一部署和要求，三是中央與地方經濟關系的調整和經濟管理權限的合理劃分，四是本地區企業改革進程和市場發育程度。地方政府的經濟職能應當在改革前期有所擴大的情況下，及時轉向收縮和弱化，轉向規范和制度創新。

4．政府職能協調發展是鞏固政府職能轉變成果的保證。如果說政企關系分開的關鍵是理順政企關系，那么政府職能轉變的關鍵則是政府職能的協調發展。因為政府職能轉變的內在動力，來自于市場經濟的內在要求，而在這一轉變過程中，各種力量的整合也必須在市場中進行。政府職能協調發展，要求政府職能總體配置合理化，行政組織機構及其運轉的合理化。合理配置的實質是行政權力和責任的合理分配與調整，合理配置既包括中央與地方的關系，也包括政府職能之間的關系，中央與地方主要是處理好財政和事權的分工關系，在政府職能之間，要強化政府對經濟的宏觀調控能力、間接管理能力，弱化政府的微觀管理和直接管理，要加強政府的調控、信息反饋和監督職能，同時部門之間還應建立必要的協調制度。

5．加強政府自身建設，促進政府系統內部職能的合理配置。（1）促進政府系統內部配置的合理化，解決“條塊分割”問題。首先要推進政府系統內部橫向職能配置的合理化：一是落實政府的核心職能和非核心職能相分離的原則。二是落實政府職能配置的平衡原則，強化綜合協調中心。三是落實職能配置，堅持“宜寬不宜窄”的原則。四是正確運行決策與執行分開的原則，以提高決策的質量與執行的效率。其次要推進政府系統內部縱向配置的合理化：一是根據管理職能與管理幅度相一致的原則，從上級做起推行權力下放。二是以地域化管理為主的原則來解決“條塊分割”的問題。三是按照事權與財權相匹配的原則，省級政府應適當下放財權。（2）合理劃分政府機構各平行職能之間的權責關系，解決好內部協作分工問題。政府人員配備要得當，必須實行公平、平等、競爭、擇優的人事制度，建立一支現代化、職業道德化、廉潔高效的公務員隊伍。要采取積極穩妥的策略，解決好先輿論后行動、先改上后改下、先挖渠后放水、先改革后完善的關系。對一些有爭議的問題可以在實踐中或是在試點中去不斷完善，政府機構改革自身也要隨著情況的變化而不斷調整。

總之，東北資源型城市持續發展是一項非常艱巨的任務，事關東北老工業基地振興全局。而當地政府職能轉變的成敗與否必定對城市發展產生重要影響，只有政府公務人員和當地公眾萬眾一心、協調一致、不畏困難、認真細致地做好每項工作，使公眾真正成為政府職能轉變和公共決策制定和實施的參與者、監督者，東北資源型城市持續發展才有成功的可能。

責任編輯 王安慶