縣鄉人大代表選舉：為新農村建設助力

黨的十六屆五中全會從我們黨和國家事業全局出發，提了建設社會主義新農村這一重大歷史任務。胡錦濤總書記最近強調，要把擴大農村基層民主，確保廣大農民群眾依法行使當家作主權利，作為新農村建設著重抓好的主要工作之一。十屆全國人大四次會議通過的國家“十一五”規劃綱要，也引人注目地將“管理民主”列入推進新農村建設的２０字方針之中。這無疑是對廣大農民作為新農村建設主體應有民主權利的確認。這一確認，對于新農村建設思路是一次至關重要的廓清：農民民主權利是新農村建設的起點。讓農民當家作主，既是建設社會主義新農村的重要目標，也是重要手段。管理不民主，稱不上是新農村；管理不民主，難以建成新農村。

一

在現代民主進程中，盡管選舉不是民主的全部內容，但選舉總是居于核心的地位。以１９５３年選舉法的頒布實施為標志，我國鄉鎮一級人大代表的直接選舉制度已經運行了５０多年，縣級人大代表實行直接選舉也已２０多年。曲曲折折，一路前行，如今她已成為了中國億萬農民政治生活中的一項基本權利和創造自己幸福生活的制度平臺，成為了人民當家作主圖景中一道亮麗風景線。我國基層民主這一新的增長點的生成決不是偶然的，其背后有著深刻的持續的多元的動力。一是來自于執政黨對我國基層民主的大力推動。近年來從中央到地方日益重視農村基層民主建設和人民群眾政治參與需求，積極穩妥地推進政治體制改革，進一步健全完善各類民主制度，為廣大農民實現有序的政治參與提供了多樣的體制內空間和制度化管道。二是來自于村民自治實踐的巨大示范。自１９８８年村民委員會組織法實施以來，全國近２０萬個村委會普遍完成了４次以上的換屆選舉，幾百萬村委會干部由以往的上級任命、指派，變為由村民直接選舉產生。三是來自利益多元化背景下的利益驅動。隨著我國市場經濟的確立和發展，帶來了利益主體的日益多元化，人們迫切需要制度化的利益反映渠道和利益博弈平臺。從生產上解放出來而逐步富裕的“泥腿子”們把目光投向了選舉，他們試圖通過人大代表的選舉，更好地表達其自身的利益需求和參與政治規則的制定，以更有效地維護他們的經濟、政治權益。這種維權基礎上的利益驅動，反映了我國縣鄉人大代表選舉建立在更加現實的基點之上，也預示著廣大農村的民主選舉將會邁上一個更廣闊的空間。

二

在建設社會主義新農村的進程中，我國廣大農村基層人大代表民主選舉具備了多方面的發展動力和有利契機，但這一民主方式的推進，也同樣面臨著許多已有的或新生的阻力和困境。

一是傳統政治思維定勢的慣性猶存。中國農村到底能搞好人大代表選舉？能進一步提高選舉民主化程度？長期以來，仍有一些人甚至是一些地方的選舉組織者對此持消極否定態度，存在著兩種論調。其一，影響社會穩定論。認為農村基層進行人大代表直接選舉，特別是近年來群體性自主參選人大代表現象的出現，在一定程度上對現行的體制和權威構成了挑戰，會把社會搞亂，影響穩定。其二，經濟文化落后論。認為我國農村經濟文化落后，農民素質低下，目前還不具備進一步提高選舉民主程度的條件。這兩種論調成為了導致目前基層人大代表選舉的活動空間和效果都十分有限的重要因素。

二是對農民民主權利的漠視和侵蝕。現實中一些基層組織不習慣農民“當家做主”，更樂于“為民作主”，長期習慣于操作一套“預設確定型”的代表選舉程序。這一選舉程序具有程序模糊而結果確定，競爭性不強但便于掌控、能體現組織意圖等特點，使一些農村有“選舉”沒“民主”，相當選民認為選舉無非是“上級定名單、下邊劃圈圈”，從而對選舉由懷疑到失望，由失望到冷漠。統計數字顯示，近年來縣鄉兩級人大中農民代表的比例呈下降趨勢。多數地方縣鄉人大中，具有黨員領導干部和廠長、經理頭銜的代表往往占了代表總數的５０％以上；真正來自農村基層的農民代表僅占２０％左右。從某種意義上說，人大代表這一職務的分配已經呈現出向“實權資源”、“資本資源”、“精英資源”集中的趨勢，相對弱勢的農民正從代表選舉的角逐中被逐漸邊緣化，他們的利益訴求和反映渠道變得越來越窄，民主權利受到了不應有的侵蝕。

三是選舉制度的漏洞和保障機制的缺失。從以往選舉實踐看，縣鄉人大代表選舉中暴露的問題多是源于選舉制度自身規定的模糊和不確定性。這種不確定性既包括程序上從選區劃分－選民登記－正式候選人確定－候選人介紹－投票選舉整個環節；也包括現有法律對選舉違法行為界限不清，導致了農村中賄選、霸選等一些選舉違法行為得不到應有處罰，而選舉中出現的正當行為如農村選民自主參選、競選代表卻以違法處罰。

農村民主選舉還受到諸多不利因素的制約。如，近年來農村人口流動性加快成普遍現象，給選民登記帶來了極大困難，廣大農村流動人口長期游離于選舉之外，民主選舉權利難以保障。再如選舉經費無法保障。尤其是農村稅費改革以后，對于經濟欠發達地區來說，直接導致財政收入減少和鄉鎮經費的緊張，要保證縣鄉人大選舉經費及時足額到位比較困難，使得選舉工作各個環節難以運作到位，選舉效果大打折扣。

三

正如建設社會主義新農村是一個歷史過程，實現縣鄉人大代表選舉的完善制度設計和規范運作也是一項長期任務。

首先，要真正解決好思想認識問題。誠如擔心影響社會穩定論者所言，“穩定”無疑在我國政治生活中具有壓倒一切的重要意義，但事實上包括選舉制在內的民主制度能消解發展過程中的不穩定因素，使社會改革在動態平衡中不斷向縱深發展。雖然不健康的民主也會產生動亂，但把動亂歸于民主則是錯誤的。實際上所謂的“亂”，多是由于沒有實行真正的民主，選舉被操縱，民主被壓制，從而引起群眾的不滿造成的；或是長期矛盾積累而產生的，不過通過選舉爆發而已。中國農村民主自治的實踐已充分證明民主選舉不但不會把社會搞亂，相反，很多地方正是通過選舉選出了高素質、有能力、威信高的“帶頭人”，實現了由“亂”變“治”。

其次，要切實尊重和保障廣大農民的民主選舉權利。有人說，“農民的貧困源于權利的貧困”。且不論這種說法是否偏頗，但反映的現象確實存在，值得我們認真檢視。讓農民成為新農村建設的主體，首先必須保證農民享有完整的民主權利。因為只有農民才最知道自己需要什么，只有農民自己才最具有對自身命運的發言權，也只有農民才更能為自身群體的前途負責。隨著基層民主政治的發展，選舉權和被選舉權正在被內化為億萬農民不可剝奪和不可讓渡的民主權利，我們必須充分尊重和維護農民的合法權益，推動基層人大代表選舉由“預設確認型”選舉向“民主競爭型”選舉轉軌，把農民群眾的民主選舉權利真正落到實處。在這方面，各級黨委、政府都責無旁貸，不光要指導農民選好一個“帶頭人”，還要教會和保障他們的民主選舉權利，形成農民民主參與的驅動機制，實現農民民主參與由量到質的轉變，只有這樣，新農村建設才能得到農民群眾的廣泛擁護和支持。

再次，要讓“好制度”選出“好人”。新農村之“新”，關鍵還在于通過新的法律與制度，把農村和農民重新納入一個新的法律和制度環境中，并以法律和制度保障他們獲得更多的發展空間與發展動力。基層人大代表選舉制度的漏洞和保障機制的缺失決定了我們必須對其進行新一輪的法律改革和制度創新。改革的方向就是要強調選民為本，使選民自身真正成為選舉事件中的主角，使選舉成為人民表達和實現自身利益訴求的制度化渠道。創新的主要問題是使選舉的程序和技術更符合民主選舉的要求，不斷健全和完善農村基層民主選舉機制，從制度上消除各種歧視和障礙，為農村選民選舉權利的行使提供充分的支持和保障，使廣大農民真正得以共享改革發展和民主進步的成果?？梢韵嘈?，隨著農村基層人大代表民主選舉制度的不斷健全完善，它必將喚起億萬中國農民對生活和國家的熱愛，必將給廣闊的社會主義新農村帶來勃發的生機和強大的動力。