論失地農民權益的法律保障

摘要：隨著我國經濟建設的快速發展和農村城市化進程的加快，一大批農村集體土地被征用，產生了大量的失地農民。在征地過程中，因受法律制度不完善、法律法規執行不到位、法制意識淡薄等因素影響，失地農民的許多權益受到侵犯。為了繼續順利推進城市化，同時又維護失地農民合法權益，必須完善土地征用的法律規范，完善失地農民就業和社會保障制度，以實現社會的和諧發展。

關鍵詞：失地農民權益； 土地征用； 社會保障

中圖分類號：F301

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)12-0173-06

一、 失地農民權益的缺失

我國目前正處在快速的工業化和城鎮化進程中，除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足0.7畝。國家統計局2003年在全國開展了失地農民的調查。調查以人均耕地面積0.3畝以下的農戶為主要對象，共調查了2942戶。從調查的情況看，43%的被調查戶完全喪失了耕地。目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬～300 萬畝，按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地，變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝。研究者估計，至少3400萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。失地農民目前已經成為一個迅速擴大的新的社會群體，作為國家的公民，他們理應享有生存權、財產權、就業權等基本權益。然而由于目前土地征收制度的不完善以及失地農民社會保障缺失，隨著土地的失去，這些權益也相應地喪失。

首先，隨著土地的喪失，農民失去了土地上的財產權利，這種權利包括農民對土地的使用、收益和增值的權利。盡管農民對土地所有權只是從農村集體那里取得一項“承包經營權”，但這種權利的物權化、財產化是顯而易見的。這就為土地的市場化流動創設了前提，也為農戶的土地權利和利益作了法律上的界定。隨著土地征用量的增大，土地資源的短缺，人地矛盾日益加劇，農村城市化的發展，農業比較利益的提高，土地的含金量也越來越高，農民所擁有土地的財產屬性和財產權利屬性將日益顯現，而這些卻都隨著土地的喪失而與農民無緣。

其次，農民失地也就失去了勞動的對象、失去了工作的場所。農民只有以土地為勞動對象，勞動者的勞動價值才能在勞動過程中得以實現。一般來說，農村剩余勞動力的轉移無非兩條路：一是發展本地鄉鎮企業，就地轉移；二是進城打工、經商。然而，近年來鄉鎮企業的徘徊，就業彈性呈下降趨勢，吸納農村剩余勞動力的空間越來越小；進入城市就業又需要新的技能。由于歷史的原因，大部分大齡農民的文化素質和知識水平相對低下，在激烈競爭的勞動力市場中，他們大多數人很難找到合適的工作崗位。根據對蘇州、無錫、寧波等城市環保項目征地中失地農民的調查，失地農民再次就業率僅達25%左右。可見，在很大程度上，失地就意味著農民失去了最基本的就業崗位，也失去了再就業機會。

再次，土地是農民生活保障的最后一道防線。在市場經濟條件下，土地是農民抵御市場風險最穩定的經濟基礎。土地上所提供的保障是農民最基本的生存保障，失去土地，也就意味著失去了農民最基本的生活保障的權利。失地農民還失去了與土地相關的一系列權益。如政府對農民的技術、資金、農資等方面的支持都是以土地為基礎的，失去了土地，也就失去了獲得這種支持的機會；“土地又是農民行使其他公民權利的基礎，失去了土地，農民那些與土地密切相關的文化、教育等方面的權利的實現就會受到極大的限制”。

二、 失地農民權益保障缺失的原因

(一) 土地產權制度缺陷

首先，土地所有權行使主體法律界定不明。我國土地法規定農村土地歸集體所有，農民不是農村土地權益的主體，但是對于誰來代表農民擁有這些土地所有權，誰來行使、如何行使這些土地所有權，卻沒有明確的法律規定，也沒有明確的程序。而在現實中，農村土地的所有者“農村集體”是一個看不見、摸不著的、抽象的、沒有法律人格意義的集合群，它既不同于農民集體組織，也不是法人或自然人，人們對“農村集體”這一概念難以把握，導致在實踐中行使主體的混亂，甚至錯位。致使鄉村兩級政府都爭著成為農民土地的代表，于是村民委員會或村民小組這一非經濟組織常常被賦予法人地位，讓它行使農村土地所有者的權力，控制失地農民的集體意志，而鄉、村委會和村民小組事實上是一種帶有行政意義的垂直隸屬關系，鄉(鎮)一級屬于我國行政組織的基層設置，村一級組織事實上也成為基層行政組織在村一級的派出機構，村民小組又是村的延伸，而不是經濟組織。由于集體土地所有權主體法律沒有明確規定，失地農民在與農村集體經濟組織的博弈中處于不利地位，使得農民土地失去了真正的代表者，其利益沒有自己的代言人。所以在征地過程中，農民不能作為獨立的利益主體參與平等的談判，不能為維護自己的利益進行抗爭，鄉村干部又不能代表農民維護農民集體的利益。正因為土地所有權行使主體不明，導致了在土地征用中，失地農民利益常常受損。

其次，集體土地所有權權能的不完全性。《民法通則》規定：“財產所有權是指所有人依法對自己的財產享有占有、使用、收益和處分的權利。”對照所有權的四大權能，我們發現集體土地所有權的權能是不完整的，受到很大的限制。盡管20多年家庭承包制的制度變遷，已使農民的承包經營權在土地占有、使用、收益等方面得到部分體現，但土地處置權自始至終沒有賦予農民。在農村集體土地流轉中，農民雖然名義上享有土地財產權，但在實際運作上卻出現了國家公權可以侵犯集體公權，而集體公權又可以侵犯失地農民個體的私權。也就是說，國家公權大于集體公權，集體公權大于農民私權。

由于農民沒有完整的土地產權，農民的土地財產權在土地流轉時受到嚴格約束和限制，其財產權益得不到保障。我國《憲法》第十條規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、或者以其他形式非法轉讓土地”，由于農民土地財產權利殘缺，土地征用關系在集體所有權權能缺失，主體不清的情況下事實上已演變為行政性的利益分配關系。土地產權制度難以保障農民在農地的征用過程中爭取合理的利益。

(二) 土地征用機制不完善

在土地征用目的和范圍方面，法律界定不清。2004年中華人民共和國憲法修正案規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”，但對于“公共利益”的解釋模糊不清，對征地目的和范圍也沒有做出明確的界定。《土地管理法》第43條又規定：“任何單位或個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”這種自相矛盾的規定實際上將“公共利益”從公共設施、公益事業等狹義的概念擴大到所有經濟建設。結果現實中征地范圍幾乎涵蓋了一切社會經濟領域，包括大量以營利為目的的經營性用地，也以“公共利益需要”的名義，征用農民的集體土地。法律實際賦予了國家以“公共利益”為名征用任何土地來用于任何建設的權力。我國法律對“公共利益”外延界定的不明以及法律本身的矛盾，給予了國家機關權力尋租的借口，導致了土地征用權的極度濫用。國土資源部執法監察局局長張新寶說“土地違法面廣量大，花樣迭出。中央政令在一些地方成為一紙空文。違法用地數量巨大加大了當前宏觀調控的難度”。有的以各種名目、各種形式變相設立和擴大開發區，有的大搞“造城運動”、成片開發，盲目簽訂協議，一次性將幾平方公里、十幾平方公里甚至更大面積土地出讓給一個開發商。有的“以租代征” 規避依法審批、規避依法繳納新增建設用地有償使用費、規避依法繳納征地補償費和安置補助費。 總體來看，這些土地違法行為，一方面造成大片土地包括耕地被亂占濫用，大量國有土地資產流失，部分農民群眾的合法利益被侵害，剛剛好轉的土地市場秩序受到破壞；另一方面，嚴重妨礙了宏觀調控政策的貫徹落實，使中央政令在一些地方成為一紙空文。

在土地征用補償標準方面，首先，土地補償標準和范圍極不合理。按照經濟學原理，產品價格要受到市場供求的影響，在需求不變情況下，供給增加引起價格下降，供給減少引起價格上漲；在供給不變情況下，需求增加引起價格上漲，需求減少引起價格下降。但目前我國土地征收補償標準是套用國家法律規定的內容和標準來確定土地補償額，致使征地補償額度的計算始終游離于土地市場價格之外，征地價格與市場的供求變化脫節。《土地管理法》第四十七條具體規定，“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍”、“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。實踐中，法定的征地補償標準往往不符合土地實際產出價值。在計算補償費和補助費時，基本是按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已經不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地補償額當然不能反映被占耕地本身的實際產出價值，而往往偏低。實踐中，政府往往以支付較低的補償費獲得土地，再以很高的土地使用權出讓金轉入市場，由此所形成的增值是巨大的，而以土地原有用途作為補償標準的參考依據，實際上排除了被征地農民參與土地增值收益分配的機會，法定的征地補償標準遠遠不足以解決被征地農民的長遠生計。而且征地補償范圍也沒有覆蓋土地上的他項權利，如承包經營權等的補償。

其次，補償收益主體不明，補償截留現象嚴重。我國的《土地管理法》第10條規定：“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農村集體所有的，由鄉(鎮)集體經濟組織經營、管理。”然而，現行的立法模式并沒有為“集體”作出嚴格界定，對所有權主體多級性和不確定性的規定，反而造成了集體土地所有權主體的虛位，導致了集體土地人人所有，卻人人無權。因為農村實行家庭承包經營為基礎，統分結合雙層經營體制以后，農村集體經濟組織大多解散，原來屬于鄉(鎮)、村集體經濟組織所有的土地已經分給各村內小組的農戶承包經營，而且當初分地的時候土地權屬登記手續大多不健全，在土地未被征收時這種潛在的權屬不清問題一般不太引人注意，但是當面臨補償金的時候，潛在的問題就充分暴露出來，三個主體都爭搶土地補償金，即使屬于村內小組所有的土地被征收后，鄉(鎮)、村克扣、截留補償金的不正常現象仍大量存在，補償金落實到真正土地權利人手中的所剩無幾。農村土地權屬的立法界定不清，大量的補償費無法為農民所掌握，嚴重損害了農民的利益。這也是導致實踐中許多補償糾紛發生的根本原因。

另外，補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有金錢補償和勞動力安置兩種方式，土地管理法沒有明確規定哪個組織來負責對失地農民的安置。《土地法實施條例》把被征地農民安置補償費按三種安置途徑支付：農村集體經濟組織安置的支付給農村集體經濟組織；用地單位安置的支付給安置單位；不須單位安置的發給被安置人員個人。從目前實際情況來看，這三種安置方式都存在許多問題和矛盾。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90%以上。但發給個人安置費的貨幣安置等于不安置。失地農民安置補償費低，經濟發達地區稍高一點，有的可以達到每個勞動力一兩萬元，而欠發達地區、中小城市郊區一般只有幾千元甚至幾百元。這樣低水平的安置，實際上就是不安置，使農民在失去土地的同時又失去了就業保障，被一些地方的農民稱為“一腳踢”。當僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。

(三) 土地征用程序不完善

我國的土地征用程序主要存在以下問題。

一是土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現在：一方面，我國對公共利益的界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經營性用地也采用征用方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。

二是缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，因此必須嚴加監督，防止權力濫用。但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制，如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定、具體實施，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，容易侵害集體和個人的合法權益，也會帶來行政權力的泛濫。由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重。

三是土地征收程序中對被征收者的司法保護不足。目前，《土地管理法》確立了集體土地征用的“兩公告，一登記”制度，國土資源部《征用土地公告辦法》對此進行了細化規定，同時明確農村集體經濟組織、村民和其他權利人可以就征地補償、安置方案啟動聽證程序。這一方面可增加征地補償的透明度和公正性，促進政務公開；另一方面，可有效防止農村集體經濟組織領導層截留補償費。但總體而言，集體土地征用程序對于被征地方的保障還不足夠，體現在以下三個方面：第一，農村集體土地的征用制度在本質上是一種行政征用，在征與不征的問題上，農民沒有談判權、抗辯權、拒絕權。也就是說，作為集體土地征用行為的行政相對人，對自身權利被公權力剝奪的決策過程并不知情，也沒有參與。這與現代法治所倡導的程序公正和公眾參與的行政管理理念是相違背。因為集體土地征用是強制性行政行為，其實施嚴重影響到行政相對人的基本權利。因此，在集體土地征用的必要性、公益性及其補償的公平性的決策過程中，應當保障利益相關的民眾有表達意愿、協商條件、參與決策的權利。第二，在征地補償方面，補償過程中雖有公告和聽證的規定，但失地農民缺乏實際參與聽證的法律根據。法律規定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。即使已有“兩公告一登記”制度，也因基層民主制度的落后而很難落實。第三，農民自身利益訴求機制缺乏。現有的土地征收補償法律法規沒有規定對裁決不服的救濟途徑，《土地管理法》第十六條的規定的主要是土地所有權和使用權的權屬糾紛的救濟途徑，而不包括土地征收補償糾紛的處理。根據國務院《土地管理法實施條例》第二十五條的規定：“對征地標準補償有爭議的，由縣級以上人民政府協調；協調不成的，由批準征用土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施。”這意味著法律將征地補償標準爭議的最終裁決權賦予了批準征地的人民政府。但是現行的法律法規并沒有對如何實行裁決制度以及究竟由哪個機構具體承擔相應的職責做出明確的規定，根據《土地管理法》，省級以上人民政府才有集體土地征用批準權，因此，對征地補償、安置的爭議，其救濟途徑也僅限于由省級以上人民政府裁決。這在我國目前的客觀現實條件下，這一途徑也存在救濟成本過高的問題，在實際執行中有許多困難，實際上剝奪了被征地方合法性的救濟途徑。在相關法律缺失的情況下，土地征用、征收及補償方面的糾紛，通過司法保障顯得特別無力。極易造成對失地農民利益的損害。

(四) 社會保障體系不完善

土地是國家賦予農民社會保障的基礎，它在一定程度上替代了當前我國還不健全的社會保障體系，部分發揮了農村社會保障制度的保障作用。然而在城市化的進程中，由于土地征收情況的出現，以及在征用及補償制度方面的缺陷，造成了失地農民既失去擁有土地而獲得的基本生活保障，同時又因為其身份的限制而被排除在城鎮居民社會保障體系之外。大部分失地農民處于種田無地、上班無崗、低保無份的“三無”的困境當中，不僅不能與城市居民一樣獲得社會保障，還要為轉變就業方式、生活方式付出大量成本，導致農民對征占土地行為產生抵觸情緒。農民對征占土地行為的抵制必然會延緩工業化、城市化的進程，解決工業化、城市化問題首先必須解決好失地農民的社會保障問題，只有徹底消除他們的后顧之憂，工業化、城市化進程才會更快、更健康有序地進行。

三、 保障我國失地農民權益的建議與對策

城市化是農業人口逐步向城市聚集和農村勞動力向非農產業轉移，從而實現農民市民化、就業非農化的社會經濟發展過程。其實，農民失去土地，農業勞動力轉向非農產業，這是歷史的進步，我們應該正確看待并處理好這些問題。而處理的關鍵就是如何做好失地農民的權益保障，使農村集體土地轉為建設用地的過程，成為農民分享工業化、城鎮化成果的過程，是應當有利于增加而不是損害農民利益，應當有利于縮小而不是擴大城鄉差距；要合理調整土地收益分配關系，切實維護失地農民權益。

(一) 改革土地產權制度，明晰農民的土地權益

土地產權主體，即土地歸屬，是土地產權制度的基礎和核心。在我國當前農地產權的集體土地所有權和農戶土地承包經營權的二元結構下，集體土地所有權的大部分權能是由農戶享有的。在土地征用關系中獨立對待土地承包經營權等土地他項權利具有特殊的現實意義。以民法之“買賣不破租賃”的原理來看，國家對集體土地所有權的征用并不必然導致土地承包經營權等土地他項權利的消滅。相反，土地他項權利人對其依法占有和使用的土地仍然享有獨立的請求權。特別是在土地承包經營權物權化發展的背景下，土地承包經營權等土地他項權利更應當作為土地征用的標的予以獨立的對待。進而言之，國家在征用集體土地所有權的同時，也應一并征收集體土地所有權之上所設定的承包經營權、農地使用權和租賃經營權等他項權利。因此，可以從以下幾方面健全農民的土地權益。第一，可以將土地農民集體所有制明確界定為農民按股份共有制。農村集體經濟的每一個成員都擁有按股分割農地所有權的權利，并且可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送等。實行農地按股共有制，有利于農民土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又為農村集體土地產權人格化找到了一條可行途徑。第二，延長農民的土地承包期限，承包期30年或50年不變，暗含的一個前提是終究要變，不利于克服農民的短期行為。可以讓農民以向國家租賃土地的形式永久擁有土地的占有、使用、收益和處分的權能，穩定農民的土地使用權，同時規定使用權可以轉租，但不可以永久轉讓，既可以保障農民的生活，又可以實現對農民土地財產權利的清晰界定和保護。第三是農村集體土地，非經營性用途的，可以不再經過國家強制征用，直接進入土地市場；以土地入股、產權交易、租賃等方式用來搞開發和建設。

(二) 完善土地征收的法律規范

首先，明確界定土地征用目的和范圍，防止土地征用權的濫用。嚴格區分公益性用地和經營性用地。對于公益性用地，政府有權進行征購，實行非合約性交易，但農民的土地轉讓價格應由市場來決定，按市場價格來計算補償征購金；對于經營性用地，農民享有自主決策土地出讓權，實行合約性交易，其價格完全由市場來決定。土地征購制度的優點是征購前存在一個自愿協商過程。這種競爭性的協商過程將有利于農地產權人獲得公平的補償。政府對不同用途的土地所設定的土地增值稅，將使農地用途變更所帶來的土地增值收益為各方分享。同時，政府通過土地利用規劃的審批將能夠限制基本農田的非農使用，抑制土地投機。非公益性土地征購制度的建立是解決我國土地征用制度中公益性與非公益性目的混同問題的關鍵。只有引入競爭性的自由協商機制，才能平衡各方利益，維護產權制度的有效性。土地征用和征購的標的應擴大到農地上的所有權和承包經營權等土地他項權利；并分別予以補償。其次，在處理非法占地行為時，要“處罰到位”，主要是強調對事要處理到位。比如，對非法占地行為，要由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地；對違法用地上新建的建筑物和其他設施，凡是違反土地利用總體規劃的依法限期拆除，不自行拆除的，依法申請法院強制執行等等。還強調對人要處理到位，即對土地違法行為負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任等等。不僅如此，對非法批地和暗中支持導致土地被違法占用的國家機關工作人員，特別是對土地違法行為的發生起決定性作用的領導干部，要依法依紀追究責任。這些對縮小征地范圍，控制征地規模，保護土地資源及合理利用土地都有著重要意義。

其次，完善土地征用補償制度，合理安置失地農民。一要提高、拓寬征收補償的標準及范圍。從土地補償的標準來看，世界各國和地區立法，一般都以市場價格作為主要參照依據。這個市場價值要通過規范的價格評估體系公平確定，目的是使被征地人的合法權益不致因政府的行為受到實質的損害。因此，首先建議根據土地的不同地域、不同類型以不同的評估方法確定補償標準。對于城市郊區的土地，由于土地市場比較發達，對這部分土地的補償標準可以以市場價購為主。對于遠離城區的土地，因為價格偏低，而農民的生活主要靠土地的收益，因此，對于土地征收的補償標準，除了按價格補償外，還要考慮為失地農民維持今后生活提供額外的經濟補償。建議在立法和實踐中擴大補償的范圍。除現有的補償項目外，應增加殘余地補償費和相鄰土地損害補償費兩項內容，即將土地征收補償費用擴大到包括直接相關的損失和間接損失兩個方面。二要增加土地征收的安置方式。土地征收補償方式種類的增多與豐富的目的是從多角度、多方面對被征地人因政府的征地行為而遭受的損失進行補償。以使其不因政府的征收行為而導致無法生活或生活水平下降。在現有的土地征收補償標準不宜過大提高的情況下，豐富土地征收安置的方式是一種可行的做法。筆者以為，借鑒其他國家(地區)的有益經驗，重點突出社會保險安置，改變以往征地補償針對“地”補的觀念，把對“地”補償與對“人”補償結合起來，將貨幣安置、招工安置、土地入股安置、征地補償費入股、社會保障安置結合起來，重點是社會保障安置，以根本解決失地農民的后顧之憂，真正實現保持農民原有生活水平不變的要求。

另外，完善土地征用程序，尊重農民的民主權利。征地程序是征地制度的重要組成部分，按照公開、公正、公平的原則，建立和完善土地征用程序，是解決征地糾紛、防止暗箱操作，保障失地農民權益的有效途徑。筆者建議以當前“兩公告、一登記”的集體土地征用程序為基礎，結合政府政務公開制度，借鑒先進國家的經驗，我國的集體土地征用程序應進一步明確各方在征地過程中的權利義務，通過司法權對政府自由裁量權進行必要的限制。具體而言，對于集體土地征用程序，建議增加以下制度：增加提前公示和聽證程序，政府應將其征地的目的、用途以及征地以后土地利益的分配情況、對農戶權益的補償方案、補償具體執行的操作過程都要實行提前公告制度，并且召集被征地者以及相關的人員就具體方案進行磋商，邀請有關專家對征地方案的可行性進行驗證。

在司法程序中，應將司法審查引入土地征收補償爭端解決機制。筆者建議，應增加法院這個獨立的第三者對該糾紛進行最終的司法審查，明確把這種糾紛作為行政訴訟案件受理。當征收各方選派代表共同確定征收補償方案，意見不一致時，由批準征用土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院進行裁判，以保證被征地農民集體和農戶依法行使知情權、參與權和申訴權等民主權利。

(三) 建立健全失地農民社會保障體系

首先，完善失地農民社會保障基金的籌集、運營和管理。(1)在資金來源方面，對于公益性征地，國家負責承擔大部分保障資金，當然個人也應適當繳納一定比例的保費( 對于商業用地，國家出資主要來自于土地出讓金土地增值收益部分和財政補貼，集體出資部分主要來自于集體所獲得的土地出讓土地收益，個人出資主要來自所獲得的土地補償費和安置補償費) 三方繳納費用的比例可以針對不同情況進行分攤。但個人繳納部分應不超過一定份額。對于非公共利益占用農民集體土地，安置補償除了用地單位為農民辦理失業、大病、養老等保險方法外，更多地應引入談判機制，由用地單位和農民集體、農民自行談判確定補償安置費。失地農民社會保障基金的可能來源還有中央政府和地方政府的財政撥款、失地農民社會保障基金運營收入以及慈善機構的捐贈等。(2)在失地農民社會保障基金的安全運營方面。建立中國失地農民社會保障基金管理模式則必須考慮到中國的實際情況。可以考慮建立這樣的一種模式：建立強制性的準政府性質的社會保障資金管理機構，對社會保障資金實施統一的強制性管理，統一管理個人賬戶的各種信息，同時委托商業銀行共同辦理有關業務，由商業銀行負責基金的保管，來促進基金的保值增值。另外，要保證失地農民社會保障基金的順利保值增值，就必須實現投資方式多樣化。發展和健全資本市場，成立更多的基金管理機構，發展住房抵押貸款債券市場，增加資本市場的交易品種和投資工具等，這樣既可以籌集社保資金來源，也便于為將來巨額資金提供足夠的投資選擇和分散風險的機會。(3)在失地農民社會保障基金的監管方面。針對我國失地農民社會保障基金可能出現的流失嚴重的情況，失地農民社會保障體系的運行，必須汲取經驗教訓，加強基金的監管。從資金監管角度看，建立健全社會保障領域的法律法規體系刻不容緩，還必須有依法賦予監督職責的監督主體，借鑒西方國家的經驗，失地農民社會保障基金管理機構與經營機構應分開設置，前者負責對后者的管理和對社會保障市場的調控，后者負責基金的籌集、投資運營和保險金的發放等，并保證管理機構的獨立性、權威性、公正性和科學性。

其次，健全社會保障體系，解除失地農民的后顧之憂。從我國的國情出發，考慮失地農民的現狀，在建立失地農民社會保障體系時，必須既能解決失地農民目前迫切的保障需求，又能順利向城鎮職工社會保障體系過渡，因此失地農民社會保障體系應由以下部分組成，使失地農民“生有所靠、病有所醫、老有所養、樂有所居”。第一，從立法上保障失地農民的最低生活保障權利。最低生活保障制度是現代社會保障制度的重要環節，是公民的生存權得到保障的重要體現，也是憲法所規定的“物質幫助權”的必然要求。從理論上講，最低生活保障覆蓋的范圍應是一個國家的全體公民，但在實際中，由于國家財力負擔過重，目前尚不能在全國都建立或建立相同標準的低保制度，只能分情況分區域采取有針對性的最低生活保障措施，容許存在差異。主要包括以下幾方面內容：合理界定保障對象，科學確定最低生活保障線標準須從維持基本生活的物質需要、當地人均國民生產總值和人均純收入、地方財政和鄉鎮集體的承受能力等多方面來考慮，在此基礎上確定一個較為科學的標準。最低生活標準在不同的地區之間可以存在差異。確立多渠道的資金籌集機制。本著“群眾能接受，政府能承受”的原則，采取“三個一點”的辦法，即“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”予以籌集。第二，建立和完善失地農民的養老保險法律制度。建立失地農民的養老保險首先要分清對象，對于已經就業的失地農民，歸入城鎮職工養老保險制度；對尚未就業的失地農民應建立有別于城鎮的養老保險模式；對失地農民的養老保險制度可以效仿我國現行的養老保險制度來做。 第三，建立多元化的失地農民的醫療保障制度。由于我國大多數農村經濟發展水平不高，還不具備把所有失地農民的醫療保障均納入社會醫療保險制度的條件，而傳統農村合作醫療無論從目標定位到運行、管理、激勵機制均有不足之處，其中籌資機制不暢更是不能持久的重要原因。因而，各地應當根據當地的情況，通過地方立法建立多形式、多層次的醫療保障法律制度。一要加快農村合作醫療組織的立法。二要探索失地農民醫療保障機制。建立國家、集體與個人共同投入、風險共擔的機制，各地應堅持因地制宜的原則，從實際情況出發，建立相應的醫療保障制度。第四，建立、完善失地農民的就業培訓機制。完善就業保障機制，妥善安排失地農民就業，保證被征地農民的長遠生計，順利實現就業，是解決失地農民生活來源、加快其生產生活方式轉變的主要保證。 為此，要采取多種辦法和途徑，解決被征地農民的就業和生活來源問題。首先，要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業；鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策；對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關優惠政策。其次，加強對失地農民的職業教育和職業培訓，以發揮非物質性的社會保障對失地農民現代化的重要作用。長期以來，我國農民由于缺少受教育培訓的機會，文化素質和知識技能低下，失去土地后，在社會上的競爭力十分有限，面臨極大的風險，因此，必須強化職業教育和職業培訓，建立一個布局合理的人員培訓網絡，根據不同的年齡階段和文化層次進行有針對性的培訓，不僅要提供免費培訓，而且對經濟困難的失地農民給予補助，建立失地農民就業保障金。在失地農民未能夠實現立刻就業前，政府要發揮財政資金轉移支付的功能，建立失地農民就業保障金，用于失地農民職業技術培訓費用的補貼，以及對安排失地農民就業工作突出的單位進行獎勵和有償扶持失地農民集體就業、個體經營和自主創業，讓失地農民真正掌握一門非農職業技能，提高他們的就業能力。另外，建立和完善城鄉一體化的勞動市場體系，積極拓展失地農民的就業途徑。培育各種勞務中介機構，及時提供各類就業信息，并運用計算機網絡技術使各個勞動力市場互相聯通，為失地農民提供迅速、準確、完整的信息，使失地農民能盡快地找到適合自己勞動技能的職業。

再者，重視失地農民的資產建設。第一，政府應抓好失地農民的住宅規劃與建設。城市規劃部門與建設單位在設計建造失地農民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產中形成長效受益機制。具體而言，原則有三：一是住宅最好規劃在具有一定商業價值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應實行小區化。居住小區化不僅能方便居民日常生活，居住區內商業用房也可作為村集體資產獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節約下來的寶貴土地用于發展集體經濟，形成一份產業，也便于失地農民在滿足自住的基礎上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。第二，壯大村級集體經濟。對于必須由國家征用的公益性建設用地，可以在規劃區內征用土地中留出一定數量土地，由村集體經濟組織開發、經營。要利用土地返回指標，大力發展村集體經濟。通過興建標準廠房出租收取租金或發展其他服務業，作為工業園區的配套設施。村集體以土地作為股份，與企業合作興辦專業市場或其他開發項目。這樣，既可以保持村集體資產不會流失，又可以解決部分農民就業。 留用地比例以征用地總面積的20%為宜，10%專項用于村集體發展二、三產業，另外10%用于農民生活安置。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應積極倡導社區股份合作制的改革，促進集體資產保值、增值。

最后，建立失地農民的法律援助制度。法律援助是國家以法律化、制度化的形式為經濟困難或特殊案件的當事人給予減免費用或提供其他法律幫助，以保障其實現合法權益。它的實質是法律扶貧、扶弱，是對弱勢群體的法律支持。而失地農民與城市農民工、下崗失業工人、城市貧民一樣同屬于社會弱勢群體，當合法權利遭受侵犯時，他們往往沒有能力支付因啟動權利救濟程序所需的各種成本(包括金錢、時間、精力、相關法律知識等)。因此，應確保失地農民能夠平等地運用法律武器來捍衛自己的利益，為失地農民提供法律援助， “物質財富的擁有，可以有先后之分，但司法正義的獲得，不應該有先后之別”，況且，遲來的正義不是正義。因此，在保障失地農民權益過程中，應該為失地農民提供法律援助。法律援助是社會弱者接近法律、實現其行政救濟權的重要保障。法律援助可以讓失地農民學會使用法律武器來維護自己的權利與尊嚴，從而保障他們的利益，確保在合法權益受到侵害時具有平等的接近法律尋求保護的權利。

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責任編輯 肖 利