中國水價研究的若干進展

摘要：基于資源稀缺性、資源產權和勞動價值三個方面的水資源價值論，是目前對水資源價值較為全面、合理、科學的認識。在實踐中，中國水價性質經歷了從行政事業性收費到商品價格的演變過程。同時，中國水價改革在多方面取得了較大進展。水資源價值內涵的界定及價值計量、基于水權、水市場的水價機制、水價改革的全面推進與重點深入是未來中國水價研究要突破的重點。

關鍵詞：水價； 水資源價值； 研究進展

中圖分類號：F062.1

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)12-0071-04

中國水價研究的總體趨勢是，隨著對水資源價值認識的逐步深化，人們對水價性質及內涵的理解也逐步合理、科學，在此基礎上，改變傳統的水價政策，推行水價改革也就順理成章地成為當前中國水資源管理的重要組成部分。本文以中國水價研究的總體趨勢為基本線索，來對中國水價研究進展進行梳理，以其人們對水價有一個清晰明了的認識。

一、 水資源價值研究

國內的水資源價值研究是在資源核算研究的帶動下展開的。1987年李金昌等翻譯了《關于自然資源與折舊問題》、《挪威的自然資源核算與分析》等研究報告，同時發表了《實行資源核算與折舊很有必要》論文。1991年李金昌主持了福特基金項目“資源核算及其納入國民經濟核算體系研究”，出版了《資源核算論》、《自然資源核算初探》，他們認為自然資源的價值由兩部分組成，即未經人類勞動參與的天然產生的那部分價值(自然資源本身的價值)和人類勞動投入產生的價值，并設想在財富論、效用論、地租論“三論”的基礎上確定自然資源價值觀和自然資源價值論，并提出了資源定價模型：

P_t為第t年的價值，i為平均利息率，R₀為基本地租或租金，A為支付在自然資源上人財物總額，N為受益年限，Q為受益自然資源總量，ρ為投入資本的平均利率，Q_d，Q_s分別為自然資源的需求量與供給量，Ed，Es分別為自然資源需求彈性系數和供給彈性系數。這只是一種理論模型，并未應用到水資源價值計算中，在計算水資源價值時，采用了供求價格法與逆算法相結合的方式進行測算。^[1]

中國人民大學胡昌暖主持了國家社科基金項目“資源價格研究”，出版了《資源價格研究》，該成果從馬克思的地租論出發探討了資源價格的實質，認為資源價格是地租的資金化；對于水資源價格，他們認為中國的水資源價格就是水法中所提出的水資源費。^[2]后來，一些學者關于水資源等自然資源價值的討論也從馬克思的勞動價值論和西方效用價值論向多層次進行了擴展。1997年中國農業科學院姜文來主持了國家自然科學基金項目“均衡代際轉移條件下水資源耦合價值模型研究”，出版了《水資源價值論》，該研究對水資源價值進行了較深入的探討，首先針對水資源所面臨的新問題——污染與短缺，從資源、環境、經濟綜合角度提出新的水資源定義，并對水資源價格的時空變化進行了探討、研究了水資源價值時間流、水資源價值空間流、水資源價值時空流，分析了影響水資源價值的各種因素，提出了水資源價值模糊數學模型；給出了水資源價格計算方法，而且還論述了影響水資源價值因素發生異常變化時水資源價值突變，又由于水資源因量質不同利害的差異，研究了水資源正價值和負價值，以及二者相互影響、相互作用、相互耦合的結果——耦合價值，并給出了三種價值的理論計算模型，探討了水資源價值對水資源財富代際轉移的影響，分析了水資源價值與持續發展等的倫理關系。^[3]

1998中國水利水電科學院水資源所王浩主持了國家自然科學基金項目“面向可持續發展條件下的水價理論和實踐研究”，出版了《水價理論與實踐》，提出了基于資源的稀缺性、資源產權和勞動價值三個方面來理解水資源價值，同時從理論和實踐論證了水價三重構成理論的科學性。水價三重構成理論認為，合理的水價應該包含供水的資源成本、工程成本、環境成本三部分。^[4]該項目吸收當前國內外先進的水價理論研究成果，系統推算了三重水價的各項構成，創造性地將理論模型運用于生產實踐，所取得的研究成果對國內外同類問題研究具有重要的借鑒義。目前這套水價分析模型與方法已在中國多項重大水利規劃和重要調水工程論證中得到推廣應用。該課題組提出的天然水資源價格定量模型及定量計算化公式、環境成本內部化定量模型、水源區生態環境保護限制當地社會經濟發展的恢復補償理論及定量分析計算方法、競爭性用水造成損失的定量化補償分析計算方法等，有一定的理論創新。將這套公式用于深圳對香港供水、珠海對澳門供水的價格計算中，解決了供水價格計算中的關鍵技術問題，獲得供需雙方均比較滿意的測算結果。以東深供水工程為例，該工程每年向香港供水8億m3左右，如此大的供水規模，供水價格變動0.1元，年供水費將變動8000萬元。在以往的水價測算中，由于僅考慮直接工程成本，成本補償不足，導致計算出的供水利潤顯得偏大。該研究成果運用三重水價構成理論及計算方法，成功地解決了對香港供水價格計算中的關鍵技術難題，在供水價格談判中發揮了重大作用，給供水企業帶來了較大的經濟效益。

綜合來看，基于資源稀缺性、資源產權和勞動價值三個方面的水資源價值論，是目前對水資源價值較為全面、合理、科學的認識，以及在此基礎上發展起來的水價包含資源成本、工程成本、環境成本的水價三重構成理論，具有重要的理論意義和實踐價值。當前關于中國水價改革的熱烈討論和實踐正是基于這一重要的研究成果。

二、 水價性質及內涵研究

1. 水價性質。在實踐中，中國水價性質經歷了從行政事業性收費到商品價格的演變過程。1949年到1992年以前，水價在中國官方文件中一直以水費的概念而替代，供水經歷了從無償供水到福利供水以及到有償供水的變化過程，相應的水費也經歷了從無到低到高的變化過程，但這一時期水費的性質一直為行政事業性收費，供水不具有商品性質。1992年國家物價主管部門將水利工程供水列入商品目錄，1994年財政部頒發的《水利工程管理單位財務制度》將水利工程水費列入供水單位的生產經營收入，直到此時，供水才被作為一種商品、水費才擺脫了行政事業性收費屬性的桎梏，被賦予具有商品生產關系下價格的含義。雖然此時水費的內涵已發生了極大的變化，但政府文件中真正以“水價”概念出現卻在1997年的《水利產業政策》，這是第一次以規范性文件明確水價作為經營性產品的定價原則。1998年的《城市供水價格管理辦法》，確定了“補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔”的定價原則。2000年和2001年，國家財政部、計委兩次明確將水利工程水費轉為經營性收入管理，不再作為預算外資金納入財政專戶管理，這是水費產生實質性變化的重要轉折點。2000年《國務院關于加強城市供水節水和水污染防治工作的通知》指出，城市供水要引入市場機制，逐步提高水價。2002年修訂頒布的《中華人民共和國水法》規定，供水價格應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定。2004年開始實施的《水利工程供水價格管理辦法》也規定，水利工程供水價格的定價原則為“補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔，并根據供水成本、費用及市場供求的變化情況適時調整”。2004年4月，國務院頒布的《關于推進水價改革、促進節約用水、保護水資源的通知》提出水價改革的目標是，建立充分體現我國水資源緊缺狀況，以節水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續利用為核心的水價機制。這些政府文件的頒布標志著水利工程水價和城市水價作為商品價格管理在實踐中取得了重大的進展，長期以來水價性質不明的狀況得到了糾正。

2. 水價內涵。水價性質的變化決定了水價內涵也發生了相應變化。中國水價內涵經歷了從象征性收費、部分彌補供水成本、完全彌補供水成本到水價三重構成的演變，其中還包括與此相關的“水資源費”、“水資源價值”、“水資源價格”等相關概念從雜亂到清晰的過程。1949-1965中國實行無償供水，不存在水價問題。1965-1985年中國處于福利供水階段，1965年的《水利工程水費征收、使用和管理試行辦法》規定，凡以發揮興利效益的水利工程，其管理、維修、建筑物設備更新等費用，由水利管理單位向受益單位征收水費解決，這表明該時期水價內涵只包括“水利工程管理、維修、建筑物設備更新等費用”，只能部分彌補供水成本。直到1985年《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》的頒布，改變了長期以來福利供水的局面，規定“凡水利工程都應該實行有償供水，水費標準應從核算供水成本的基礎上，根據國家經濟政策和當地水資源狀況，對各類用水分別核定”，從隨后頒布的相關法規來看，這一時期基本上確定了要按照供水成本來核算水價的原則。1997年國務院發布的《水利產業政策》規定：“新建水利工程的供水價格，按照滿足運營成本和費用，繳納稅金，歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。”此后關于水價改革的文件都表明這一時期水價的內涵不僅包括成本，還包括稅金和合理利潤，水價內涵在實踐中得到了豐富。

此后，一大批學者圍繞著水資源可持續利用、人類可持續發展的原則，將水價內涵又向前推移了一大步。1998年中國水利水電科學院水資源所王浩研究員主持的國家自然科學基金“面向可持續發展條件下的水價理論和實踐研究”的最重要成果就是將水價三重構成理從理論和實踐上向前推進了一大步，水價內涵得到更加完善，而且具有可操作性，水價由供水的資源成本、工程成本和環境成本構成的成果得到了人們的認同和重視。2000年10月22日水利部汪恕誠部長在水利學會年會上指出“水價可分為資源水價、工程水價和環境水價三個組成部分是十分合理的，實際上水資源配置較好的發達國家也都是這樣做的”，一些學者也對此表示認同。^[5-9]當前許多城市的水價由水資源費、自來水費、污水處理費三部分構成，這是水價三重構成理論在實踐中的應用。

三、 水價改革進展

中國水價改革是在對水資源價值的認識逐步深化，水價性質及內涵逐步得到澄清的基礎上幾乎同步展開的。經過四十多年的實踐摸索和十幾年的理論研究，中國水價改革在以下十個方面取得了進展。^[10-11]

1. 對水資源和水利工程供水從無償使用變為有償使用，水商品的屬性得到確認。2002年通過的《水法》明確規定：“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構領取取水許可證，并繳納水資源費，取得水權。”1988年頒布的《中華人民共和國水法》規定：“使用供水工程供應的水，應當按照規定向供水單位繳納水費。”從此，制定水利工程供水水價制度有了法律依據。1992年8月，國家物價局將水利部直屬水利工程“行政事業性收費”轉為“商品價格”管理。2002年10月1日開始實施的新《水法》再次明確規定：“使用用水工程供應的水，應當按照國家規定向供水單位繳納水費”。《水法》的實施，有力地推動了供水工程向企業化、供水商品化的進程。

2. 逐步確立并完善水價的制定原則。1985年國務院頒布了《水利工程水費核定、計收和管理辦法》，2002年頒布的《水法》、國家計委、建設部聯合頒布《城市供水價格管理辦法》，2003年國家發改委和水利部頒布的《水利工程供水價格管理辦法》等一系列文件，逐步完善了水價制定的科學原則。

3. 區分不同的供水和用水，實行不同的價格形成辦法和管理辦法。1997年，國務院頒布了《水利產業政策》，規定“新建水利工程的供水價格，按照滿足運行成本和費用，繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制定。原有工程的供水價格，要根據國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區別不同用途，在三年內逐步調整到位，以后根據供水成本變化情況適時調整。”新《水法》進一步明確，水利工程供水水價應當按照補償成本、合理收益、優質優價、公平負擔的原則確定。

4. 逐步提高水價，使水價長期偏低的狀況得到改善。36個大中城市居民生活用水價格(不含污水處理費)，到2001年底已經由1988年的0.14元/噸提高到平均1.27元/噸，年均漲幅19.3%左右；平均供水成本為1.18元/噸，多數城市供水價格已經基本達到保本水平。自1994年以來，中國水利工程供水水價每年都有不同程度的提高，2001年與1994年比，農業用水、工業用水和生活用水分別提高1.21、1.77和1.76倍。

5. 確定了水價的管理權限，初步確立了分級管理的制度。2002年頒布的新《水法》規定：實施取水許可制度和征收管理水資源費的具體辦法，由國務院規定。水利工程供水水價由省級以上人民政府價格主管各部門會同同級水行政主管部門或者其他供水行政主管部門依據職權制定。這表明供水工程供水水價的管理權限基本上在中央、自治區、直轄市兩級。

6. 將水利工程供水價格納入國家商品價格管理體系，將水費管理由事業性收費管理變為經營性收費管理。1997年國務院發布的《水利產業政策》規定：“新建水利工程的供水價格，按照滿足運行成本和費用，繳納稅金、歸還貸款和獲得合理利潤的原則制訂。原有工程的供水價格，要根據國家的水價政策和成本補償、合理收益的原則，區別不同用途，在三年內逐步調整到位，以后再根據供水成本變化情況適時調整。”2000年財政部兩次發文明確將水利工程水費轉為經營性收費管理，不再作為預算外資金納入財政專戶管理，這是中國水價改革的一個重要轉折點。2003年8月，國家發改委與水利部聯合發布的《水利工程供水價格管理辦法》，規定從2004年1月1日起，供水價格納入商品價格范疇，規范了水利工程供水價形成機制及核價的原則和方法。

7. 開征了污水處理費。在供水價格的基礎上加收污水處理費。目前全國已有200多個城市開征了污水處理費，北京、天津、上海、廣東、河北、江蘇、四川、內蒙古、新疆等省(市、區)規定在全省的城市范圍內收取污水處理費。

8. 改革水費計收方式，推行累進制水價、季節性浮動水價、兩部制水價、終端水價等科學合理的計價制度。為了發揮價格對于配置水資源的作用，隨著水價改革的逐步深入，中國各地正在推行“累進制水價”、“季節性浮動水價”、“兩部制水價”等科學的計價制度。此外，改革農業用水水費的計收方式；針對原來“計收實物”或“實物計價、貨幣結算”計收方式存在的問題，進行如下改革：實行水費計收“貨幣計價、貨幣結算”方式；實行按供水量計收水費；實行按合同計收水費；實行開票到戶和委托農民用水者協會代征等方式。

9. 進行水權轉讓的試點工作。目前，中國水利部在甘肅省張掖市、四川省綿陽市和遼寧省大連市進行的節水型社會試點是一個很好的開端，為水權、水市場的建立和運作提供了一些寶貴的經驗。

10. 先后出臺一系列推進水價改革、完善水價管理的法律法規、政策文件，保證了水價改革和管理工作沿著法制化、制度化和規范化的方向發展。

四、 中國水價研究展望

1. 水資源價值內涵的界定及價值計量研究。水資源價值是水價形成的基礎，水資源價值研究在水價研究中永遠處于中心地位。目前對于水資源價值的研究雖然有了較大進展，但水資源價值理論并未系統化，在此基礎上的水資源價值內涵的界定及價值計量研究也只是基于各自的理論解釋，并不系統、科學，需要在實踐中進一步探索。

2. 基于水權、水市場的水價機制研究。水資源稀缺凸現出界定水權問題的迫切性。按照新制度經濟學的觀點，在一個為使用稀缺資源而競爭的社會里，必須通過對這種稀缺資源制定一定的競爭規則或標準來解決這一沖突，這些規則或標準通常稱作產權。這一觀點也蘊涵著必須存在一個比較完整的市場，才能進行產權的流轉與交易，從而實現產權的價值和收益。從中國目前情況來看，水權主體虛置，水權無法流轉，水市場發育不充分，嚴重地制約了水價機制的有效運行和水資源的優化配置，因此，中國要成功應對水資源日益稀缺的挑戰，建立節水型社會，促進水資源利用價值的最大化，從而實現社會經濟實現可持續發展，就必須建立一種既能反映市場經濟規律、又符合可持續發展要求的水價機制。

3. 水價改革的全面推進與重點深入。雖然中國水價改革取得了一些進展，但是，水價問題依然不少，全面推進、深化改革任務還十分艱巨。迄今為止，中國水價改革缺少一個系統性的整體規劃，基本處于各自為戰、分散進行的狀態。城市水價改革快于農村水價改革，農村水價改革滯后；城市供水價格快于水利工程供水價格改革，水利工程供水價格滯后。從地域上看，缺水地區水價改革快于豐水地區的水價改革。從改革的措施來看，改革主要著重于提高水價，并把它看作是水價形成機制改革的一個主要內容，普遍存在以調代改甚至只調不改的情況。在水價管理體制改革方面，由于受水資源管理體制的制約，改革進程緩慢。價格形成機制和監管約束機制尚不健全，導致價格難以很有效地發揮作用；而成本約束機制不完善，使價格的制定或調整實際上是低效率造成的高成本合法化；調整價格的收益則因監管不到位導致企業虧損和職工高工資并存的局面，或者將調價收益轉向非壟斷環節和多種經營領域。為此，水價改革需要全面推進與重點深入，具體表現在以下幾個方面：從城市向農村推進，加快農業用水價格改革；從城市供水向水利工程供水推進，加快水利工程供水價格改革；繼續推進水價管理體制改革；建立水權制度，推進水權市場建設。

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責任編輯 劉鳳剛