民事行政再審程序設置之構想

摘要：民事行政再審程序作為維護當事人權益的救濟途徑，由人民法院和人民檢察院兩大主體予以實現，忽略了當事人的積極作用；同時由于長期以來存在著與審判監督混淆不清的問題，使其在程序設置上出現了偏差和不足，作者通過對民事行政再審程序內涵的分析，結合現有的民事行政再審程序存在的問題，對我國民事行政再審程序的設置提出可行的構想。

關鍵詞：民事行政訴訟； 再審程序； 審判監督； 程序設置

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

文章編號：1004-0544(2006)12-0094-03

一、 民事行政再審程序內涵之辨析

在我國，關于民事行政再審程序和審判監督程序一直處于交叉使用的狀態，導致長期以來審判監督程序形如再審程序，引起了認識上的混淆。究其緣由，根本上是對兩者概念以及內涵的辨識不清所致。

對于兩者的相互關系，目前主要存在三種觀點：一是認為民事行政再審程序與審判監督程序是同一程序的不同叫法，即是對人民法院已發生法律效力的判決和裁定，發現確有錯誤而進行的再審程序；二是認為民事行政再審程序與民事行政審判監督程序是關系密切且有先后順序的不同程序。具體來說是認為民事行政審判監督程序是開啟具有“事后補救”性質的再審程序所必然經過的前置程序，雖其本身不具有直接使已發生法律效力的錯誤裁判的糾正成為可能。^[1] 也就是說審判監督程序是對法院作出的生效裁判進行察看和督促，以保證案件質量而適用的一種審判程序；再審程序是法院對已審結的案件，發現生效裁判有誤，而再次進行審理時所適用的法定審判程序。^[2] 在程序開始的時間上，審判監督程序在前，再審程序在后，審判監督程序是為引起再審程序而設立的，是開啟再審程序的前提和必備的前置程序，再審程序是審判監督程序的繼續和結果；三是認為民事行政再審程序與民事行政審判監督程序是分別獨立的兩種程序，之間并無必然的前后承接關系，兩者的共同點在于審理的對象都是已經發生法律效力的裁判，除此以外存在本質上的區別：民事再審程序是對新事實、新證據出現后進行的再一次審理，審判監督程序是對生效錯判進行糾正的糾錯程序，它們是針對不同情況分別適用的不同程序。^[3]

上述觀點中，觀點一將民事審判監督程序與民事再審程序看作是同一概念，混淆了二者之間的界限區別。審判監督程序屬于職權主義色彩較為濃厚的程序模式。這種模式充分肯定并直接體現了國家公權力機關(法院、檢察院)對法院生效裁判的監督，其基本特征是法院對程序的開始、進行、終了享有主導權。法院可以依職權決定程序的啟動、發展和終結，而這一切均不依賴于當事人的申請。民事再審程序則強調當事人的訴權與法院審判權之間為平等的制約保障關系。在訴訟過程中，訴權居于主導地位并對審判權具有制約作用。觀點二將民事審判監督程序僅停留在監督的層面，認為民事審判監督程序只是查找、發現法院誤判的途徑，民事再審程序則是對法院誤判予以糾正的審理程序，二者不過是在程序開始的時間順序上和對法院誤判的糾錯機能上有所不同。觀點三將民事再審程序與民事審判監督程序完全分立，忽略了二者在概念上的涵蓋關系，即民事再審程序的內涵完全及于民事審判監督程序的外延，將二者完全割裂為兩種程序是不恰當的。

筆者認為，審判監督程序是指對于法院已經發生法律效力的判決、裁定，法院行使審判監督權，檢察院行使抗訴權而引起的對案件再次進行審查的程序。除了審判監督程序外，基于當事人行使申請再審權而引起的對案件再行審理的程序，統稱為再審程序：也就是說，再審程序包括審判監督程序和因當事人行使再審之訴權而引起的申請再審程序兩個部分，從設立再審程序的目的而言，后者是再審程序的主體，審判監督程序乃是再審程序的特殊形式，其特殊性在于啟動程序的主體為審判機關或檢察機關。

二、 我國現行民事行政再審程序存在的矛盾

(一) 人民法院啟動再審違背程序設置的公正性

根據我國《民事訴訟法》第177條和第185條的規定，對于人民法院已經生效的判決、裁定和調解書，發現確有錯誤，法院可依審判監督權、人民檢察院可依法律監督權提起再審。我國行政訴訟的情形與民事訴訟相似，據我國《行政訴訟法》第63條、64條及《若干解釋》第73條規定，再審的主體為享有審判權的各級人民法院和享有法律監督權的人民檢察院以及符合條件的當事人。也就是說，有權提起審判監督程序的主體只能是人民法院或人民檢察院，當事人雖享有向法院提出申請的權利，但批準與否須經法院審查決定。人民法院是否應該作為審判監督啟動再審的主體，長期以來受到學術界和司法實務部門各方的質疑。人民法院作為審判權的享有者，由于審判權必須受到有效的監督，而有效的監督機制應當建立在監督者與被監督者之間純粹的、毫無瓜葛的關系基礎之上，彼此之間互不隸屬。人民法院介入監督權的領域明顯破壞了司法獨立性，也必然導致程序的公平與正義無法合理的實現。

1. 人民法院啟動再審不符合訴審分離的原則。訴審分離的實質是訴者不審、審者不訴，它對實現訴訟公正具有重大意義，“任何人不得為自己的法官”，是訴訟公正最起碼的要求。由法院提起再審，雖然不是傳統意義的起訴，但其實質結果是引起了第一審程序或第二審程序的開始，是審者兼訴。不管立法本意如何，其公正性首先便大打折扣。

2. 人民法院啟動再審程序直接損害了當事人“私權自治”的原則。人民法院直接啟動再審程序屬于職權主義色彩較為濃厚的程序模式。這種模式充分肯定并直接體現了法院依職權直接干預訴訟程序的進行。法院對程序的開始、進行、終了享有主導權，法院可以依職權決定程序的啟動、發展和終結，而這一切均不依賴于當事人的申請。法院對訴訟的職權干預遠遠超過當事人的自由處分。同時，由于國家權力與公民權利的不平衡導致“國家特權”、“國家權力優先”等觀念泛濫，使得法院在民事訴訟中處于決定性、主導性的地位，審判權在許多方面對訴權有極其過分的干預，甚至凌駕于訴權之上。因此，人民法院不考慮當事人意愿，直接施以國家強制性干預的作法，肯定會帶來侵犯個人自由的后果，并導致當事人對申請再審喪失信心。

(二) 檢察機關啟動再審程序權限不明

《中華人民共和國憲法》第109條規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”這是賦予檢察機關以法律監督權的憲法保障。除此之外，《人民檢察院組織法》第1條和《民事訴訟法》第14條對檢察機關的法律監督權都作了類似規定。檢察機關依審判監督程序對法院的生效裁判提起民事抗訴，是對法院民事審判活動進行監督的最重要的形式。大量的司法實踐也表明：人民檢察院在再審之訴中，有權參加民事訴訟。但是在現實的操作中，根據《行政訴訟法》第10條、第64條和《民事訴訟法》第14條、第185條規定可見， 涉及民事行政法律監督的條款大多都存在總則規定過于籠統與分則規定過于狹窄的矛盾。例如：《行政訴訟法》第64條：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴”；《民事訴訟法》第185條：“最高人民檢察院對各級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，上級人民檢察院對下級人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現有下列情形之一的，應當按照審判監督程序提出抗訴”；《民事訴訟法》第186條：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院應當再審”；《民事訴訟法》第187條：“人民檢察院決定對人民法院的判決、裁定提出抗訴的，應當制作抗訴書”；《民事訴訟法》第188條：“人民檢察院提出抗訴的案件，人民法院再審時，應當通知人民檢察院派員出席法庭”的規定。

綜上所述，檢察機關參與再審程序之后，究竟是以一種什么樣的法律身份參加民事訴訟，在訴訟中處于怎樣的訴訟地位，監督者與被監督者之間的權利和義務關系如何，以及怎樣保障其民事行政法律監督權的實現等具體的法律規定空白，這種立法上原則性的缺陷，直接導致了我國民事行政法律監督程序的缺失，影響了檢察機關民事行政法律監督權的全面實施和具體操作。

(三) 檢察機關再審啟動模式設置不合理

1. “上級抗，上級理，下級審”的審判監督再審啟動模式不合理。根據現行法律規定，對一審人民法院的生效裁判，當事人不服，有權向同級人民檢察院提出申訴，人民檢察院民事行政檢察部門經審查后，認為符合《中華人民共和國民事訴訟法》第185條和《中華人民共和國行政訴訟法》第64條之規定情形的，提請上一級人民檢察院提出抗訴，上一級人民檢察院經審查后，認為下一級人民檢察院提請抗訴理由符合法律規定，向同級人民法院提出抗訴。在現實操作中，下級人民檢察院提請上一級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴，上一級法院接受抗訴案件后，自己往往不再審，而是交還給下一級法院再審。原審法院接到指令再審通知后，通知上一級人民檢察院派員出席法庭，上級人民檢察院接到出庭通知后，自己也往往沒有直接出席法庭，而是通知下級人民檢察院和原審法院，該案已指派下級人民檢察院派員參與訴訟，后再由被指派的檢察院通知原審人民法院，告知本院指派檢察員出席法庭，依法履行法律監督職責。同時，由于基層檢察院只有檢察建議權，沒有抗訴權，只能提請上級檢察院抗訴，一個案子要經過兩級檢察院和兩級法院審查，耗費了檢法兩家大量的人力、物力，檢察監督的效果因此也受到影響。

由于法律一方面規定抗訴程序要由上級檢察院提起，同時由上級人民法院受理決定是否再審；另一方面，上級人民法院在現實操作中往往將再審授權于下級法院處理，造成“上級抗，上級理，下級審”的怪圈，既不符合法律規定，也無法體現高效、公正的原則。

2. 啟動期限未定。再審啟動時限是指裁判發生法律效力后，啟動再審程序的時限限制，我國行政、民事訴訟法僅對當事人申請再審規定了兩年期限，而對啟動再審期間沒有限制，從而造成一方面啟動再審具體時間不定，申請的當事人疲于奔命，要求早日再審，另一方面支持原生效判決的當事人對生效判決半信半疑，憂心改判的不穩定性。在司法實踐中，有很多生效裁判經過數年，甚至十余年的時間，才通過當事人申訴進入再審程序，并反復改判，這種強加于雙方當事人身上的雙重不確定性，嚴重傷害了當事人對終審生效裁判確定性和權威性的信賴，對司法公正和權威產生了很大的負面影響。

三、 審判監督再審程序的完善

(一) 審判監督啟動再審程序主體的完善

1. 賦予檢察機關自主再審啟動權，取消人民法院再審啟動審查權。結合上文的論述，筆者認為審判監督再審程序的主體應該進行改革，主張適用一元啟動模式，取消人民法院再審啟動權，由檢察機關單一享有審判監督再審程序的啟動權。根據司法實踐可以發現，檢察機關的再審啟動權限非常有限，檢察機關提起的再審案件必須通過人民法院的審查后決定是否進行再審。檢察機關并不具有實質的再審啟動權，監督權被局限，如此弊端前文已詳述，因此筆者主張賦予檢察機關自主的再審啟動權，也就是說檢察機關無須經過人民法院的審查自行決定對生效判決有誤的民事行政案件提起審判監督再審的訴訟，人民法院應當對其進行再審。筆者認為，適用這種啟動模式，一方面可以限制人民法院單方面的啟動再審程序的審查權，避免了其自由裁量權的濫用，從程序上確保司法的公平與正義，同時給予檢察機關對人民法院進行監督的實質性權柄，使其具有絕對的自主權對法院的錯誤裁判予以糾正，不再由法院被動牽制，從而形成有效的監督體制。

2. 采用遵循維護國家公益和減少干預私權并重的原則，限制檢察機關自行啟動民事行政再審程序的范圍。筆者認為檢察機關應當具有自行啟動民事行政案件再審程序的權利，這樣有利于構建一個有效而公正的執法與監督體制；但是，由于檢察機關畢竟是國家公權力的代表，民事經濟行為屬于私權行為。公權力干預公民私權領域從法律原則上講是應該盡量避免的，因此對于檢察機關的再審啟動權不應一味的擴大，不能包羅萬象，而是應該遵循維護國家公益和減少干預私權并重的原則，有選擇的行使再審啟動權。筆者認為，檢察機關在以下三種情況下，可以作為國家利益的代表，不經當事人的申訴直接啟動再審程序并參與民事、行政訴訟：一是，國家作為特殊民事主體，在發生侵害國家民事權利的情況下，人民檢察院因保護國家利益而取得訴權；二是，涉及眾多民事主體利益即社會公共利益的案件；三是，侵害公民、法人合法權益案件，受害方因某種權能上的缺陷不能或不敢主張自己的權利，或受害方雖自愿放棄，但有可能會嚴重影響司法公正，削弱社會公眾對法律至上權威的認同。除了上述三種情形之外，檢察機關提出民事抗訴必須以當事人及利害關系人明確的意思表示為前提，更不應以民事主體身份參加到具體的民事訴訟中去。

(二) 再審程序模式的改變——“同級抗，同級審”與“上級抗，上級審”相結合

現行的審判監督再審采用的是“上級抗，上級理，下級審”模式，法律一方面規定抗訴程序要由上級檢察院提起，由上級人民法院受理決定是否再審；另一方面，上級人民法院在現實操作中往往將再審授權于下級法院處理，如此處理既不符合法律規定，也無法體現高效、公正的原則。筆者認為，法律應賦予人民檢察院直接向同級人民法院提起抗訴的權力，同時保留向上一級人民檢察院提請二次抗訴的權力，從而形成“同級抗，同級審為主，上級抗，上級審為輔”的模式。具體而言，要求各級人民檢察院對同級人民法院已生效的判決、裁定、調解書，發現符合抗訴條件的，應當按照審判監督程序直接向同級人民法院提出抗訴，同級人民法院應當組成新的合議庭再審；對經過再審后的判決不服，下級檢察院有權提請上一級人民檢察院向與之同級的人民法院提出抗訴。這樣既有利于進行審判監督，也有利于人民法院上下級之間相互監督。

綜上，我們應該看到，民事行政再審程序作為一種訴訟法律制度，不僅體現了公權對公權的監督，同時反映了公權對私權的維護。檢察機關所具有的民事行政法律監督職權不僅僅是法律所規定，更是民事行政訴訟活動的本身需求。我們不僅要肯定檢察機關的民事檢察監督制度，更要促進其改革、完善和發展，以期使其發揮更公正、更有效的作用。

參考文獻：

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[3]邵俊武，郭麗紅.論再審程序與審判監督程序的分立[J].中國訴訟法學會1999年年會論文.

責任編輯 劉鳳剛