３億元住房公積金挪用路徑

一條由住房公積金管理中心、證券公司營業(yè)部和托管銀行不法人員構(gòu)成的完整犯罪鏈條，揭示出住房公積金被挪用的制度漏洞

經(jīng)過漫長的偵查、申訴與調(diào)解，12月15日，河北省高級人民法院宣布，保定市住房公積金管理中心3億元住房公積金被挪用案，當(dāng)事雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，航空證券有限責(zé)任公司（下稱航空證券）將分期歸還資金。

自2003年起，河北省保定市住房公積金管理中心（下稱保定市住房中心）陸續(xù)將3億元住房公積金委托給航空證券投資國債，卻在2005年初突然蒸發(fā)。此案一審于2006年5月在河北保定開庭。

據(jù)原告保定市住房中心訴狀，2003年9月到2004年4月期間，其與航空證券保定營業(yè)部簽訂委托購買國債協(xié)議，但至2005年1月，發(fā)現(xiàn)名下320多萬張國債可用數(shù)量為零，故此要求證券公司返還3億元本金，以及相應(yīng)的利息和違約金。該訴狀獲得一審法院的支持。

由于堅(jiān)稱此項(xiàng)違規(guī)操作系保定市住房中心自己造成，敗訴后的航空證券申訴至河北省高級人民法院，長達(dá)四個(gè)月的庭外調(diào)解自此展開。

案發(fā)后，相繼被查的包括前保定市住房中心主任李金池、農(nóng)行保定市建華支行行長張力軍等。航空證券保定營業(yè)部前總經(jīng)理范建華至今在逃。

住房公積金大案

2005年1月13日，來自公安部證券犯罪偵查局的一份通報(bào)擺到了保定警方的案頭。通報(bào)內(nèi)容大致是：航空證券保定營業(yè)部存在高息集資理財(cái)、篡改電腦記錄、進(jìn)行國債回購操作等重大違法違規(guī)行為，此舉可能招致個(gè)人客戶和國有資產(chǎn)重大損失。

當(dāng)日下午，保定市成立了“113”專案領(lǐng)導(dǎo)小組，一個(gè)50人專案組亦隨之形成。

保定警方的初查結(jié)果是：航空證券保定營業(yè)部涉嫌非法吸收公眾存款，其高息所集的5823萬元資金中，有5042萬元以白條形式被個(gè)人借出；另有3.019億元國債回購資金去向不明，尤為嚴(yán)重的是，其中約3億元為住房公積金。

案件經(jīng)內(nèi)部層層上報(bào)，引起河北高層的廣泛關(guān)注，省紀(jì)委、省檢察院亦不同程度介入調(diào)查。2005年1月24日，保定市住房中心主任李金池向檢察機(jī)關(guān)自首，旋即被紀(jì)檢部門“雙規(guī)”。

所謂住房公積金，是指各單位以及在職職工繳存的長期住房儲金，用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房。在中國，上海于1991年借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)率先試點(diǎn)住房公積金制度，北京、浙江等地隨后效仿。1994年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，將其推廣至全國。

保定市住房中心成立于2002年12月，為市政府直屬的正處級事業(yè)單位，下轄九個(gè)分支機(jī)構(gòu)。年屆50的李金池時(shí)任市政府副秘書長，后被調(diào)往住房中心擔(dān)任主任。

統(tǒng)計(jì)顯示，截至2003年底，保定住房公積金歸集14.5億元，其中累計(jì)發(fā)貸僅1.9億元。住房中心一位負(fù)責(zé)人稱，正是從2003年起，大量余額被用于項(xiàng)目投資。

1999年實(shí)施的《住房公積金管理?xiàng)l例》明確規(guī)定，住房公積金只有在確保隨時(shí)提取的前提下，經(jīng)過住房公積金管理委員會(huì)批準(zhǔn)才能投資國債，但嚴(yán)禁炒股。

保定警方向《財(cái)經(jīng)》記者透露：住房中心委托航空證券保定營業(yè)部以各種融資方式理財(cái)增值，雙方約定的回報(bào)年利率為10%，這在當(dāng)時(shí)屬于相當(dāng)高的回報(bào)。

事實(shí)上，據(jù)保定警方稱，“航空證券的真正目的是想用公積金炒股”，具體的操作奧秘出在國債回購環(huán)節(jié)。

所謂國債回購，是一種以國債為抵押品進(jìn)行拆借資金的信用行為。國債持有人為獲取短期資金而出售國債，同時(shí)與買入方約定在一定期限內(nèi)以更高的價(jià)格購回出售的國債。在近年來證券公司的委托理財(cái)業(yè)務(wù)中，通過國債回購將資金來源“洗白”轉(zhuǎn)而投入股市、期市等違規(guī)用途的做法極為普遍，一般而言都是資金委托方、受托方合謀而致。

此案亦是如此，根據(jù)保定警方移交至檢方的材料，經(jīng)保定市住房中心主任李金池默許和放任，航空證券保定營業(yè)部將3億元住房公積金購買的國債回購融資，套現(xiàn)后悉數(shù)被挪作他用。

檢方人士稱，這是委托理財(cái)雙方幕后交易的產(chǎn)物。2006年5月23日，李金池因參與挪用6500萬元住房公積金，被檢方公訴至保定北市區(qū)法院，所控罪名是“涉嫌挪用公款”。

頗具諷刺意味的是，上述3億元住房公積金外流時(shí)間集中于2003年9月到2004年4月。而2003年和2004年，李金池和他主政的住房中心連續(xù)被評為河北省建設(shè)廳“先進(jìn)單位和個(gè)人”。

券商管理層出逃

2005年1月24日，也就是李金池自首的當(dāng)天，航空證券在《中國證券報(bào)》刊發(fā)澄清公告：“航空證券保定營業(yè)部個(gè)別人員涉嫌犯罪，已由司法機(jī)關(guān)立案偵查；但目前該營業(yè)部一切運(yùn)行正常。”

同樣內(nèi)容的通告，還貼在了航空證券位于保定市五四西路的證券營業(yè)部門口。此后，這里擠滿了前來兌付的客戶。

公告所指“個(gè)別人員”，實(shí)際上是航空證券保定營業(yè)部幾乎全部前任核心管理層：營業(yè)部原總經(jīng)理兼黨委副書記范建華、營業(yè)部原總工程師汪偉、原投資部經(jīng)理張艷豐、原財(cái)務(wù)人員張民。這些人在案發(fā)后相繼出逃。

航空證券成立于1995年12月，隸屬中國航空工業(yè)第二集團(tuán)公司，公司注冊資本金為5.2億元，下設(shè)北京、上海、深圳、龍華和保定五個(gè)營業(yè)部。

在營業(yè)部同事眼里，范建華“很有錢”，開一輛白色奔馳車，衣著名牌。據(jù)了解，范建華在金融、證券和航空系統(tǒng)頗有人脈，自1998年航空證券在保定設(shè)部以來，范建華即擔(dān)任總經(jīng)理一職。

“從成立到現(xiàn)在，航空證券的委托理財(cái)一直沒有得到證監(jiān)會(huì)的批準(zhǔn)。”負(fù)責(zé)此案善后的航空證券總部一位人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者。

但據(jù)警方查證，自2001年8月始，航空證券保定營業(yè)部即以“委托理財(cái)”形式高息集資。該項(xiàng)目由范建華與他的助手張艷豐直接運(yùn)作，至案發(fā)前一直在進(jìn)行。當(dāng)時(shí)范建華給營業(yè)部職工每人每年硬性指標(biāo)20萬元，否則就下崗。他們向個(gè)人投資者承諾投資回報(bào)率為年息10%，這是同期國家法定一年期定期存款基準(zhǔn)利率的四至五倍。

其時(shí)，保定所歸集的住房公積金逐年遞增，但發(fā)貸增長緩慢，大量閑錢躺在銀行。在范建華及其同伙眼里，這筆錢無異于一塊“肥肉”，而通過坐莊炒股、投資項(xiàng)目、轉(zhuǎn)賬洗錢等方式，3億元如今已成資金黑洞。

在遞交上級部門的報(bào)告中，保定警方將此視為“范建華的一場有預(yù)謀的犯罪”。神通廣大的范建華不光拉攏了本營業(yè)部的核心人物，還將農(nóng)行保定市建華支行行長張力軍拖下了水。在保定，該銀行正是巨額住房公積金的指定托管銀行。

支行行長變身“內(nèi)鬼”

今年5月23日，張力軍與李金池一起站在了保定北市區(qū)法院的被告席上，被控罪名是“涉嫌挪用公款罪”。

就委托理財(cái)業(yè)務(wù)而言，依據(jù)慣例需要簽署三方協(xié)議，即委托人、托管行、受托人。本案中住房中心是委托人，保定營業(yè)部是受托人，農(nóng)行保定市建華支行（下稱建華支行）為托管行。

事實(shí)上，托管行農(nóng)行保定建華支行行長張力軍在住房公積金挪用過程中扮演了重要角色。

檢方公訴書稱：2004年8月，張力軍、李金池等人與范建華曾三次密謀套取住房公積金進(jìn)行國債回購后所獲得的資金。2004年9月2日，張力軍將保定市住房中心名下的6500萬元轉(zhuǎn)至保定東方廣場實(shí)業(yè)公司的賬戶，并以此為抵押由建華支行開出相應(yīng)金額的承兌匯票，由天津民華投資擔(dān)保有限公司將其貼現(xiàn)獲得這筆資金。這兩個(gè)公司均是由范建華實(shí)際控制的公司。范建華套取的資金最后用于收購一家上市公司39%的股份。

在此過程中，建華支行主管會(huì)計(jì)的副行長及經(jīng)辦人員等，無一人質(zhì)疑和制止這些違規(guī)行為。

據(jù)今年5月的庭審記錄，事前，身為保定市住房中心主任的李金池，只涉及上述6500萬元資金，至于其他2億多元住房公積金，則由范建華與張力軍繞過他進(jìn)行封閉式操作，通過范建華所控制的幾個(gè)公司賬戶頻繁轉(zhuǎn)賬以變現(xiàn)。

檢方人士介紹，李金池自首不久，張力軍亦主動(dòng)揭發(fā)了范建華、李金池等人之挪用公款行為。范建華至今仍在外逃中。

“大事化小，保全資產(chǎn)”

繼張力軍、李金池被公訴后，2006年5月，受保定市政府委托，保定市住房中心向保定市中級人民法院提起了針對航空證券的訴訟。

保定市住房中心在訴狀上稱，2003年9月26日到2004年4月13日期間，中心與航空證券保定營業(yè)部簽訂了委托購買國債協(xié)議，委托由其代理購買財(cái)政部發(fā)行的2002年第15期和2003年第3期國債。但截至2005年1月，住房中心名下的3245160張國債可用數(shù)量為零。

保定市住房中心稱，航空證券未經(jīng)授權(quán)擅自違規(guī)操作，致使自己名下的全部國債被用以回購融資，而融資款又遭其他單位使用，后因到期未能歸還國債亦被強(qiáng)制平倉。保定市住房中心據(jù)此要求證券公司返還3億元國債資金、利息及違約金。

但航空證券辯稱，質(zhì)押國債得到了原保定市住房中心主任李金池的同意，其行為實(shí)際代表了住房中心的決策，故責(zé)任應(yīng)由住房中心自行承擔(dān)。一審敗訴后，航空證券向河北省高級人民法院提起上訴。

“事情到了這一步，已不再是通過司法渠道解決，而是在走行政路線了。”一位檢方人士告訴《財(cái)經(jīng)》記者，有關(guān)方面要求按“大事化小，保全資產(chǎn)”的原則善后此事。

這位人士稱，由于范建華仍未歸案，致使巨額資金的去向至今并不明了，太多的疑點(diǎn)也無法向公眾做出明確交待。

據(jù)河北省高級人民法院一位法官介紹，考慮到保定住房公積金案關(guān)乎保定50多萬干部職工的切身利益，且當(dāng)事雙方單位主要領(lǐng)導(dǎo)涉嫌刑事犯罪，故從7月下旬就開始努力，并最終促成調(diào)解協(xié)議。

根據(jù)當(dāng)事雙方達(dá)成的“協(xié)議”，航空證券力爭在2007年12月底之前完成重組，重組期間將分期歸還約2億元國債資金；若重組成功，2007年年底一次性歸還剩余部分。

增值沖動(dòng)與監(jiān)管漏洞

近年來住房公積金被挪用案屢見不鮮。較之湖南郴州李樹彪1.2億元豪賭案、浙江蘭溪市6200萬元炒股案等，保定市住房公積金被挪用案以3億元之巨再創(chuàng)新高。

隨著案情漸次明晰，住房公積金的監(jiān)控漏洞再招業(yè)界詬病。業(yè)內(nèi)人士稱，保定住房公積金案的根由，“可能在2003年12月就埋下了”。

按現(xiàn)行法規(guī)，公積金繳納人可獲得利息回報(bào)，具體標(biāo)準(zhǔn)是：當(dāng)年繳納的按活期支付，轉(zhuǎn)入第二年的按三個(gè)月的固定存款利息（1.72%）支付。但在2003年12月，央行首次調(diào)整住房公積金的存款利率，由1.89%下調(diào)至1.62%。利率倒掛問題由此產(chǎn)生。以當(dāng)年歸集1億元公積金存入銀行為例，二者產(chǎn)生的利率倒掛再加上銀行托管費(fèi)，住房中心需倒貼9萬余元。

據(jù)河北省建設(shè)廳一位官員介紹，住房公積金理想的管理模式是“2+5+3”，即20%購買國債、50%發(fā)放個(gè)人貸款、30%轉(zhuǎn)存于銀行。統(tǒng)計(jì)顯示，保定所在的河北省資金運(yùn)用率（個(gè)人貸款余額與購買國債余額之和占?xì)w集余額的比例）只有22%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于70%。

《財(cái)經(jīng)》記者從保定住房中心獲悉，該市2005年年底累計(jì)歸集25.8億元，其中發(fā)貸4.5億元，占17%；銀行存款余額16.3億元，高達(dá)63%。這意味著過半的住房公積金在銀行里“睡覺”并產(chǎn)生負(fù)收益。李金池們承受的壓力和產(chǎn)生的增值沖動(dòng)可想而知。

另一個(gè)方向的問題則是，目前住房公積金的監(jiān)管模式被稱為“九龍治水”。住房公積金名義上實(shí)行“住房委員會(huì)決策、公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財(cái)政監(jiān)督”的運(yùn)作機(jī)制，但由于在現(xiàn)實(shí)中，住房公積金的所有者并無辦法和途徑對資金的管理使用進(jìn)行監(jiān)督，現(xiàn)行法規(guī)又將住房公積金管理中心定位為“不以盈利為目的的事業(yè)單位”，隸屬于地方政府部門，并非能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人單位。而對其監(jiān)管由建設(shè)部門牽頭，會(huì)同財(cái)政、審計(jì)、銀行進(jìn)行。

如此多頭管理的弊端是政府要員持有主要話語權(quán)，住房公積金在許多地方很容易被當(dāng)做“準(zhǔn)”政府資金支配使用；公積金管理中心負(fù)責(zé)住房公積金的匯集和貸款發(fā)放，如同一個(gè)準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)；而受托銀行則變成公積金管理中心的出納（參見《財(cái)經(jīng)》2003年第17期“住房公積金為何屢被挪用”）。多年來致力于住房公積金制度研究的中國社科院研究員汪利娜認(rèn)為，正是這種定位，造成了住房中心在資金管理運(yùn)用上出現(xiàn)“行政化”傾向，加之缺乏有效監(jiān)管，致使“內(nèi)部人控制”和“尋租”現(xiàn)象嚴(yán)重。而保定住房公積金被挪用案，正是一典型個(gè)例。

建設(shè)部政策研究中心有關(guān)人士接受《財(cái)經(jīng)》采訪時(shí)表示，鑒于住房公積金問題頻出，建設(shè)部正考慮會(huì)同其他部門對其加強(qiáng)監(jiān)管。但作為住房保障體系的組成部分，一定時(shí)期內(nèi)住房公積金制度仍將延續(xù)現(xiàn)有模式，暫無進(jìn)行重大變動(dòng)之考慮。