我國現行行政問責制的局限性及完善措施探索

【摘 要】我國現行行政問制制存在異體問責缺失、問責制度缺位、問責不實、問責不全、問責不公等局限性，完善我國行政問責制，需要營造“問責文化”，推行“異體問責”、“制度問責”、“無為問責”、“陽光問責”。

[關鍵詞】行政問責制；問責文化；完善

【中圖分類號】D630

【文獻標識碼】A

【文章編號l】1002－7408(2006)10－0016-03

近年來，我國政府秉承“有權必有責，用權受監督，侵權要賠償”的執政理念，積極推行行政問責制，這已成為我國社會及境外媒體高度關注并令人鼓舞的焦點話題。行政問責制最初是作為應對公共危機的應急措施而步入我國政治生活的，2003年“非典”期間的高官撤職，引發了一股“問責風暴”，之后，長沙、成都、南京、濟南等市級人民政府先后出臺并全面實施行政問責制。隨著我國政治文明的不斷向前發展，行政問責制正逐步從政府管理中的一種應急措施變成現代政府管理手段。那么，行政問責作為一項“新制”，應該如何正確把握并加以完善呢?本文試作粗淺探討，以期拋磚引玉。

一、行政問責制的基本內涵

關于什么是問責制，在我國法律法規中沒有統一的解釋，中央的文件也沒有明確界定這一概念，只是在我國政治領域內有實踐的案例。我們從字面的解釋看，“問責”就是去追究份內應做之事，“問責制”就是責任追究制。現代意義上的問責制，其理論依據和現實根源來自于西方關于民主政治和民主行政的思想，源于政治學的政府責任之內涵，即現代政府的政策和行為必須以人民的意志為歸依，對人民負責，因為“只有當受治者同治者的關系遵循國家服務于公民而不是公民服務于國家，政府為人民存在而不是相反這樣的原則時，才有民主制度存在。”

所謂行政問責制，則是指公眾對政府做出的行政行為進行質疑，它包含明確權力、明晰責任和經常化、制度化的“問”——質詢、彈劾、罷免等方方面面，是一個系統化的“吏治”規范。它既是一個實體規范，也是一個程序規范；它不僅僅是過錯追究，還包括非過錯追究，它指向行政無作為、不作為、亂作為、作為不力。通過推行行政問責制，可以把對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程。使決策者、執行者都承擔相應的責任；也可以把原有的事后結果追究的單一模式轉變為事前、事中、事后的多重教育約束機制，把懲前和毖后有效結合起來；還可以把社會監督制度化，使監督主體在行使同責制時，能做到有章可循、有規可依，督促政府工作人員更好地履行職責，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”，從而真正在行政制度上保證對權力的制約和監督。

行政問責制作為一種與我國國情相適應的政府行政自律機制，具有如下具體內涵：

1、行政問責的客體，也就是承擔行政責任的主體，是指“向誰問”。目前我國行政問責的客體應包括行政機關、行政機關的領導人和公務員三類，但主要是負有直接或間接領導責任的由選舉產生或政治任命的領導者，即政府領導、政府各職能部門、直屬機關、派出機關、直屬事業單位等的行政主要負責人。明確行政問責的客體，既不會“一竹篙打一船人”，把所有的責任人等同處理，更不會“只拍蒼蠅不打老虎”，只拿具體責任者問罪。

2、行政問責的主體，是指“由誰問”。按主體的內涵劃分，行政問責一般包括同體問責和并體問責。所謂同體問責是指執政黨系統對其黨員干部的問責，或者行政系統對其行政干部的問責，其問責主體是上級或同級黨委或上級行政機關；而異體問責則是指權力機關和公眾媒體對行政機關及其行政人員的問責，其問責主體是人大、各民主黨派、司法機關、新聞媒體、公眾等。二者相輔相成，任何一方都不可偏廢。

3、行政問責的范圍，是指“問什么”。行政問責的范圍是不履行法定職責和不正確履行法定職責，其中不履行法定職責，包括拒絕，放棄、推諉、不完全履行職責等情形；不正確履行法定職責，包括無合法依據以及不依照規定程序、規定時限履行職責等情形。可見，不僅對犯了錯、違了法的事要追究，還包括能力不足、推諉扯皮等看似有損“官體”的“小節”，以及公眾對政府行為和政府本身的“合法懷疑”等方面也要問責。

4、行政問責的方式，是指“如何問”。追究行政責任的方式有很多種，大體包括責令做出書面檢查、通報批評、責令辭職、引咎辭職、給予行政處分以及法律法規規定的其他方式。

5、行政問責的責任體系。按照學者毛壽龍的觀點，被問責的官員要承擔四種形式的責任：一是承擔道義上的責任，向受害者和公眾負責；二是承擔政治上的責任，向執政黨和政府負責；三是承擔民主的責任，向選舉自己的人民代表和選民負責；四是承擔法律責任，向相關法律規定負責，承擔相應的法律后果。

二、我國現行行政問責制的局限性分析

有學者曾言：“在中國當官是最少風險的”究其原因，主要是在很長一段時間內，我國并沒有一套完備的行政責任制度，雖然行政問責制對推動我國責任政府建設具有重大的示范效應，但是在實踐層面上卻存在著一定的局限性。

1、異體問責的缺失。我國目前啟動的主要是同體問責，由黨委和政府來實施行政問責，問責的制度依據主要是黨的文件和行政機關的行政法規、規章及其他規范性文件。但是，行政問責制應該是一套完整的問責體系，應該重在異體問責，其中包括權力機關對政府的問責制；民主黨派對執政黨的問責制；民主黨派對政府的同責制；新聞媒體對執政黨和政府的問責制；法院對執政黨組織和政府的問責制。從我國當前問責的實踐來看，異體問責主體存在缺位，尤為突出的是，人民代表大會的監督職能沒有很好地發揮出來，雖有質詢制度，在實際政治生活中卻很少啟動；雖有罷免制度，也主要是對已有違法犯罪行為的官員才實行，這嚴重影響了行政問責的效果。因此，可以說，離開異體問責的行政問責制是蒼白無力的、缺乏持續性的問責制。

2、問責制度的缺位。我國目前實施的行政問責帶有大量的人治色彩，仍然是“運動性的問責”、“政策性的問責”、“人治式的問責”，而不是嚴格的責任追究制度體系，更沒有形成良好的政治慣例和傳統。雖然行政問責制適用的法規、條例比較多，既有黨的條例，也有政府的法規；既有中央出臺的，也有地方政府制訂的，但這些規定大多是粗線條的，缺乏可操作性：比如，問什么事的責，問哪個官員的責。由誰來問責，以什么程序問責等一系列問題，均未明晰化。這種缺乏法律保障和制度支撐的行政問責。最終可能導致問責流于形式。

3、問責不實。民主社會要求被問責的官員應承擔多種責任，但是有些地方的黨政機關出于淡化事件影響的考慮。只注重追究失職官員的行政責任，以失職官員引咎辭職為最終目的。而回避追究失職官員的其他責任，以求避重就輕。丟卒保車。這就導致了行政問責落不到實處，一些行政官員發生重大失職行為時。每每都能大事化小、小事化了而終究平安無事。于是，源于良好動機的行政問責制最終蛻變為少數人的特權“保護傘”，以“行政問責”之名，行“逃避責任”之實，法律的公正性為此蒙上陰霾。

4、問責不全。由于行政權力與行政責任不對稱、不明確，行政問責制往往問責范圍狹窄，一般只局限在重大事故或“政治”責任事故，集中在“濫用或誤用公共權力”的失職方面，好像不發生事故，就不發生責任。這樣，行政問責變成了一種災難后被動的善后程序，而不是日常政治生活中絲絲入扣的主動誡勉。而在一個缺乏成熟、健康的競爭——激勵機制的政績評估體系中，若只有過錯處罰，光強調責任承擔，而忽視激勵，難免會出現“不求有功，但求無過”、“無過便是功”的“為官之道”，增強某些行政官員的消極想法和“不作為”的工作理念。其結果是，有的行政官員不思進取，無須或很少行政作為，凡事隨大流，美其名曰人人負責，實際上無人負責，平平穩穩地工作，慢慢騰騰地升官，雖能力平庸，政績平平。卻只升不降。

5、問責不公。一方面，行政問責制往往停留在上問下責的層面．即下級因為失職被上級要求辭職或被解職，而上級由誰來同。這最關鍵的地方恰恰無人問責。如果行政問責制僅僅局限于上級對下級的問責，那么。在上級與下級需要承擔連帶責任的情況下，就很難保證問責結果的公正性．而且容易出現問責“白條”的情況。另一方面。由于在我國現有的權力運行機制中，存在著嚴重的權力不對稱和信息不對稱現象。行政官員擁有多方面的特權，卻缺乏一種相應的對稱的權力來監督約束他們，導致政務不公開、不透明，許多事情都是暗箱操作，官員在做什么、怎么做，公眾并不知情，對于行政官員的降職免職或者責令辭職的程序、原因及相關情況等，公眾更是知之甚少，這也不可避免地導致行政問責的不公。

三、我國行政問責制的完善與提升

1、營造“問責文化”，加強官員道德自律。問責文化是行政問責制的靈魂，“問責”的落實有賴于在政府系統乃至整個社會中形成一種問責文化的氛圍，這是實施行政問責制的一個重要前提。因此，一方面，各級政府官員應加強道德修養和道德自律，自覺遵紀守法，切實轉變觀念。牢固樹立“以民為本，執政為民”的民本行政思想和“有權必有責”的行政責任意識，以及“常修為政之德，常思貪欲之害，常懷律己之心”的行政道德理念，不僅要求自己“正確地做事”，即不做法律禁止的事，而且還要“做正確的事”。即去做促進最廣大人民群眾利益的事，真正踐行“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”的諾言。構建新的官場文化。另一方面，問責文化的形成有賴于公民的積極參與，必須不斷地培養公民參與公共事務管理的意識，通過公民廣泛的政治參與促使政府真正向人民擔當起自己的責任。而且，只有公民的維權意識增強了，才能形成對政府的經常有效的監督，才能真正推動行政問責制度的健全與完善。

2、強化“異體問責”，實現問責主體多元化。從行政問責制的長遠發展來看。行政問責制要想更好地發揮作用，必須實現對行政官員責任追究機制從內部問責到外部監督的方向發展，建立和完善異體同責制。如前所述，異體問責制的內容為五大涉憲主體之間的問責制，其中人民代表大會作為我國的民意代表機關和最高權力機關，是最重要的問責主體，加強人大的剛性問責功能是我國行政問責制度設計一個最為關鍵的突破口，也是行政問責制的核心內容。我國憲法規定，人大在啟動行政問責制程序過程中，可以行使質詢權、調查權、罷免權和撤職權。隨著民主政治的發展，人大不僅要強化原有的監督職能，而且可以在此基礎上開拓新的監督渠道，進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責任人引咎辭職制等。增強人大監督的問責手段和力度。其次。司法機關對行政機關及其工作人員的問責也是一種行之有效的剛性問責，對行政機關的權力具有制衡作用，能夠及時恢復和保障受害人的權利，消除行政違法行為的不良后果，防止以行政責任代替刑事法律責任。當前強化司法問責，必須建立檢察機關與黨政紀檢監察機關的工作協調機制，加強法院對行政行為進行司法審查的力度，將其它規范性文件這類抽象行政行為也納入司法審查范圍，并且追究行政人員在行政訴訟敗訴案件中的責任。再次，利用新聞媒體的報道權和公民參與政府管理，對行政機關及其行政人員實行輿論監督所產生的政治壓力和問責作用也是不容忽的。因此，只有實現問責主體多元化，才能保證行政問責制中沒有缺失的環節，形成良好互動的責任體系。

3、推行“制度問責”，實現行政問責制度化、法律化。依據事實和法律制度的規定來進行是完善行政問責制的方向，也是民主法治社會的必然要求。具體是兩個方向：一是通過法律制度的健全，實現問責制剛性化、硬化，產生真正的約束力；二是通過法律制度的健全，實現問責制的細化、量化，具有可操作性。目前，我們一方面仍然要以《國家公務員暫行條例》、《中國共產黨黨內監督條例》、<黨政領導干部辭職暫行規定》等為行政問責的主要依據，并且在此基礎上進一步建立健全科學嚴格的決策責任追究制、公開明晰的行政執行責任制、客觀公正的政策評估責任制、行政過錯追究制等問責制度。另一方面，還要加強與行政問責制相關聯的配套法律法規建設，如《國務院依法行政綱要》、《行政程序法》、《信息公開法》、《行政強制行為法》、《國家監督法》、《公務員法》、《行政許可法》等相關法律。這樣，通過將問責制真正納入制度化、法制化、程序化的軌道，可以形成相互銜接、相互配套的問責制度體系，行政問責制才會真正地發揮作用，我們的政府才能真正成為責任政府。

4、啟動“無為問責”，塑造效能政府。我國以往的問責制只對“出問題”的官員進行追究，而不發生重大事故。官員并無“責任”。其實，推行行政問責制不僅僅是為了克制行政官員濫用權力，更是讓他們清楚自己所負的責任。弗雷德里克·莫舍曾經說：“在公共行政和私人部門行政的所有詞匯中，責任一詞是最為重要的。由此可見，在公共行政領域，責任是第一位的，權力只是盡責的手段。啟動“無為問責”，就是要從根本上矯正“無過便是功”這種被扭曲的“為官之道”，重構“無功便是過”的行政官員的健康“功過觀”，凸顯“不作為”、“不在狀態”也要受處罰的新理念：這種“無為問責”制強調行政權力與行政責任的對等性和不可分離性，強調崗位職責作為約束、考核行政官員之標準的至上性和絕對性，將懲罰機制與激勵機制結合起來，把行政官員責任追究制度和行政官員晉升制度相掛鉤，即把行政官員履行責任的業績作為其晉升的重要根據，使行政官員對自身利益的關注與對工作的負責結合起來，從而讓有為者有位，無為者讓位。而且，隨著“無為問責”的推行，必將大大拉近民眾與行政官員之間的距離，迅速提高行政效率，全面提升政府形象，加快高效政府、責任政府的建設步伐。

5、實行“陽光問責”，建設透明政府。“陽光是最好的防腐劑”，透明可杜絕腐敗滋生的溫床。行政問責制的最大特點就是行政公開。行政公開是現代公共行政發展的一個新趨勢，也是現代政府及其公務員的基本義務，其含義是指除涉及國家機密、商業秘密、個人隱私外，政務信息應當向公民和社會公開，而且政府向公眾提供的信息應當是真實的，而不是企圖誤導人的政治假象。實行“陽光問責”，一方面要盡快制定政府信息公開的法律、法規，促進透明政府的建立，使人民能夠及時發現政府及其公務員的失職行為，將政府切實置于人民的監督、控制之下。當前，我們應該借鑒西方先進國家在此方面的理念、原則、技術及經驗，同時結合我國國情，將我們現有的零散規定予以整合，制定一部統一的《政府信息公開法》。另一方面要規范行政公開的內容與形式。行政公開的內容主要包括公開行政決策、公開行政法規、公開行政標準、公開行政程序、公開行政執行及行政結果、公開責任主體等：行政公開的具體形式多樣，可以通過廣播、電視、報刊等新聞媒體來公開政務，也可以通過政報、綜合年鑒、專項年鑒等出版物每年公開一次政務活動，或通過文件、通報、簡報、專欄、布告、會議等途徑來公開，還可以通過互聯網和計算機信息儲存查閱網絡來公開。

總之，行政問責制是我國順應現代國際形勢發展的一項行政體制改革措施，是對應然狀態責任政府的補充，也是我國加強政治文明建設的重要內容。雖然我國的行政問責制目前還處于萌芽階段，但是隨著政治文明的發展和行政問責的制度化建設，我國的行政問責制將不斷完善，實現從“新制”到“良制”的根本性轉變。

【責任編輯：孫巍】