政府信息公開與治道變革

【摘 要】我國政府目前正處于傳統治道向現代治道變革進程中，政府信息公開所出現的眾多問題及不規范說明其尚處于初級階段。我國現行的信息公開制度對于推進我國治道變革進程有重要意義，政府應該加大憲政層面上改革的力度，減少信息公開的法律阻障，建立適合干政府與社會之間雙向回應的信息公開制度。

【關鍵詞】政府信息公開；治道變革；公民參與；政治文明

【中圖分類號】D630．1

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)10-0021-03

一、引言

“政府信息一般是指政府機構為履行職責而產生、獲取、利用、傳播、保存和負責處置的信息。”“政府信息公開，是指政府主動或依據相對人的申請公開或通過其他方式使行政相對人知曉有關行政活動的情況和資料，否則將承擔相應責任的現代行政程序制度?！闭畔⒐_在國外已經是一項比較成熟的制度。而“與發達國家相比，我國的信息公開還只是處于起步階段，還存在很多不足?！?/p>

在中國幾千年的封建專制社會里，“民可使由之，不可使知之”，形成了“法藏官府，威嚴莫測”的傳統?！霸谖覈?，大部分信息都掌握在政府手中，政府既是最大的信息擁有者。也是最大的信息生產者和發布者?！闭畔⒐_便當然成為整個社會信息公開制度的核心。從改革開放以來，黨和政府就高度重視政府信息公開的問題。早在1987年，黨的十三大報告提出“提高領導機關的開放程度，重大事情讓人民知道，重大問題經人民討論?！笔拇髨蟾嫣岢觯骸罢穆毮?，主要是統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提供服務和檢查監督?！笔宕髨蟾嫣岢觯骸皥猿止?、公正、公開原則，直接涉及群眾切身利益的部門要實行公開辦事制度?！笨梢?，信息公開在這些描述中已清楚地體現出來。但長期以來，我國的政府信息一直處于封閉、閑置或半閑置狀態，政府信息中的80％都處于非公開狀態，應予以公開和豁免披露的政府信息沒有得到法律的明確界定。政府信息公開由于缺乏制度的保障而顯得虛泛和乏力，由此而引發的事件層出不窮。

“綜觀中國目前政府信息公開的現狀，存在的主要問題有：公開信息內容少、信息傳播渠道少、信息反饋速度慢、監督不力、信息公開缺少制度保證和法律保障、信息成本高、行政干預大、大眾傳媒缺位、信息失真等?！睂τ谠斐蛇@種現狀的原因，專家學者已經從公民知情權、政治文明、行政體制改革、WTO規則接軌與政府信息公開的關系等各個方面提出了自己的見解。如應松年發表了《政府信息公開法律制度研究》一文；皮純協發表了《知情權與情報公開制度》一文；儲松燕發表了《我國政府信息公開的現狀分析與思考》一文；蔡東宏發表了《政府信息公開與政治文明》一文等等。我們認為，把政府信息公開的現狀納入我國政府治道變革的進程中來考察，更有助于理解現狀產生的原因以及把握我國政府信息公開制度的走向與未來。

二、政府信息公開的不完善是治道變革進程的一個縮影

自20世紀八十年代實行改革開放以來，中國社會發生了全面、深刻的社會轉型。這一社會轉型，就其實質而言就是完成經濟、政治和文化等領域全面性的社會變革。由傳統農業社會向現代工業社會、高度集中的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制、政治國家向公民社會、封閉型社會向開放型社會轉變，實現中國特色的社會主義現代化。公共治理和世界各國的治道實踐充分證明，社會結構和社會體制類型與治理模式之間存在著密切的內在關聯。很明顯，單一公有制的所有制結構和高度集中的經濟體制條件下的治理模式，同以公有制為主體、多種所有制并存與共同發展的所有制結構和社會主義市場經濟體制背景下的治理模式，有著基礎性乃至根本性的區別。“治道，就是人類社會治理公共事務的模式?！迸c社會轉型的過程相對應，中國政府的治道所發生著的巨大變化?？梢哉f是超出歷史上任何一個時期。這個變化雖然不具有往常革命所具有的暴力特征。卻具有所有暴力革命都不具有的深遠意義。在這個過程中。政府從無限的政府越來越走向有限的政府，從人治的政府越來越走向憲政和法治的政府，同時，民主水平在提高，政府的職能、責任意識和制度都在強化，政策越來越透明。政府權力多中心化。而有限政府、法治政府、民主政府和分權的政府，恰恰就是現代化的治道構件，這些構件構成了現代治道的制度平臺。

“但需要指出的是，以上中國政府開啟的治道變革，在一定意義上是對傳統社會管理體制弊端的被動式反應，還不是積極的、主動的變革。中國社會生活中仍存在著大量的矛盾。”被動變革所帶來的結果總是不盡如人意的。體現在：政府職能市場化轉變尚未到位：政府依然直接或變相參與著一些競爭性產品的經營；公共物品和服務的生產和供給滯后于社會需求，尤其在廣大農村區域；政府對市場的監管不夠得力，嚴重擾亂市場秩序的重大事件屢有發生。一些地方有法不依、執法不嚴、違法不究的現象比較嚴重，違法或不當的行政行為得不到及時制止和糾正；對行政權力的監督和制約機制還不夠健全。權力與利益掛鉤、與責任脫鉤的問題沒有完全解決；一些行政機關工作人員法制觀念淡薄、不依法辦事的問題還比較突出。政府權力多中心化未及實質：現在我國政府的分權大都只在上下級政府部門之間進行，而現代治理主要是依靠社會自主治理的網絡，這一網絡由政府部門、私營部門及第三部門共同組成，且三者的力量要能夠基本平衡?！澳壳翱磥?，中國私營部門及第三部門的整體發育水平還很低。特別是在第三部門領域內，社會自組織的角色還未真正定位，基本上無力履行其應有的功能。”決策民主化亟待提高：在我國的一些地方、部門和單位，還存在著決策權力絕對壟斷、決策責任基本不擔的現象。決策者“權力本位、小農意識”的思想還比較嚴重。公眾對決策的參與度不高，甚至存在參與無門的情況。很多專家論證會、公眾聽證會由于行政權力的介入而流于形式。而要“實現決策的民主化就是各種利益都能參與到決策中間來，讓各種利益能夠在決策中爭斗、平衡、制衡，然后才能體現出社會的均衡?！闭\如毛壽龍教授所言：“建設現代政府治道是可欲的，但是從傳統治道走向現代治道的治道變革，卻往往是充滿荊棘的，它是一個長期的、艱難的、政治上十分敏感的任務?！?/p>

顯然，盡管中國已經邁出了向現代治道變革的重要一步，也取得了較大的成功。但中國政府的治道變革還在進行過程中，遠未臻于完善和結束。筆者認為：蘊含著民主、法治、責任精神的政府信息公開制度建設是與政府治道變革的進程息息相關的。政府信息公開的水平和程度恰恰可以理解成是治道變革進度的一個縮影。因此，從治道變革的角度來審視我國信息公開制度的現狀，我們就不難理解因何其中會存在這么多的不規范與難題了。治道變革理論認為：在傳統治道向現代治道變革的進程中，制度的變遷可以分為三個層次，即：遵循組織邏輯的操作選擇層次變革；遵循職能邏輯的集體選擇層次變革；遵循政治邏輯的憲政選擇層次變革：從操作選擇層次變革層面看，各級政府都比較重視設立相應的機構和配置專門的人員來負責相應權限內的信息公開，如：利用各種媒體公開信息；開始“政府上網”工程，利用網絡發布信息；有條件的單位設立了信息中心和新聞發言人。從集體選擇層次變革層面看，各級政府陸續出臺了關于信息公開的行政條例，如：廣州市制定了《廣州市政府信息公開規定》。這是我國由地方政府制定的第一部全面、系統規范政府信息公開行為的政府規章，對于我國政府信息公開法律制度的建設具有重要的開創意義。中央政府也出臺了《突發公共衛生事件應急條例》、《關于改進和加強國內突發事件新聞發布工作的實施意見》。但政府職能市場化轉變還未到位；公民社會的培育尚處于初始階段，私營部門和第三部門還不能履行其應有的職能。從憲政選擇層次變革看，知情權在我國是一個法理概念，而非憲法上的概念，憲法對知情權沒有作出明文規定。我國的信息公開制度缺乏統一的立法規范，且沒有一個相應的歸口管理部門。由于沒有規范、統一的立法，目前推行的各種形式的信息公開只對一些特定的政府信息進行了規定，且往往處于分散的各自為政的狀態，缺乏全盤規劃和部署。

從以上可以看出：在最易操作的操作選擇層次，我國政府進行了比較大的改革。而在最難操作的憲政選擇層次，政府目前還沒有采取比較有力的措施去推動變革。由于操作選擇層次的變革沒有與其他兩個層次變革產生反映與互動。也就是說：方方面面的利益關系沒有得到很好的協調，原有的利益格局未能得到重整。那么整個制度變遷的進程因受到阻滯而產生這樣那樣的問題并不足為奇。

三、信息公開制度對于治道變革的意義

信息公開制度的實施，對中國政府自身建設來說，是一件具有重要意義的大事，它使得習慣于政治潛規則的中國政府官員開始面臨更多的透明操作和更強的責任約束。當然，政府信息公開制度的實施，還具有多方面的治道變革意義，其中最關鍵的是加大了法治政府、有限政府與民主政府的有效供給：

法治政府的第一要義是保障公民的基本權利和自由。在現代法治社會，知情權是公民最基本的權利，公民的其他民主權利都只能建立在知情權的基礎上，因為對于一個一無所知的公民而畜，再完美的民主參與制度也不過是一場騙局。但是，知情權僅是一種抽象的權利，若沒有具體化的制度保證其實現，它將只能停留在抽象權利的層面而不對公民具有任何實際意義。這種具體化的制度就是信息公開制度，信息公開被認為是保障公民知情權實現的最為重要的手段。雖然目前知情權在我國還只是法理概念，不具備立憲意義。政府信息公開制度也還處于逐步完善的過程中。但建立和完善政府信息公開制度的出發點就是要保障公民的知情權。從這個意義上來看，信息公開制度的建立健全對建設一個人權保護的法治政府具有巨大的促進作用。

在政府運行上，實行政務公開、透明行政是有限政府的基本內涵之一。所謂透明，就是實行政務公開，接受社會監督。政府的各項政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關的行政事項，除涉及國家機密、經濟安全和社會穩定的以外，都應向社會公開，給人民群眾以更多的知情權和監督權，把政府和政府官員置于公眾的監督之下。傳統行政以行政權行使的秘密性和內部性為特征，由此滋生“暗箱操作”、“權力尋租”等腐敗現象?，F代行政具有公開性、程序性和民主性的特征，政府信息公開盡管不能象威爾遜所希望的那樣把政府變成“玻璃缸里的金魚”，清澈透明。然而，政府信息的公開對于防治腐敗和限制政府的權力和職能方面的積極意義是顯而易見的。

公民參與是民主政治的核心，也是民主政府的重要標志。公民參與的廣度和深度體現著公共行政的民主化和有效性的程度，也是衡量民主發展的尺度。公眾對政治的參與熱情與政府工作的熱情是互動的。沒有公眾的參與，政府工作就會失去活力，成為一潭死水。公民參與需要滿足公民的知情權，信息公開對此起著很重要的作用。因此，建立健全政府信息公開制度，以使公民真正具備參與的前提條件是至關重要的。

當然，政府信息公開制度，對于政府治道變革，尤其是政治文明建設來說，畢竟不是最根本性的制度。它對于政府治道變革，尤其是政治文明建設所能夠起到的作用也是有限的。如果沒有相應的政治觀念和公民社會成熟度，沒有相應的現代治道的制度平臺的完善，信息公開制度在被執行的時候就會出現很多的偏差。對于政府的治道變革，顯然也不是信息公開制度單方面的推進所能夠成功的?！八且粋€自然的逐步思考、行動、成功或者犯錯、反思、進一步行動的無限的過程。在這一進程中，任何方面的努力，都是非常重要的。中國政府的治道變革，顯然是這樣一步一步地往前發展的。”政府信息公開制度與中國政府的治道變革，是相互影響、相互作用、相互促進的關系。

四、結語

要加快政府信息公開化改革的進程，應分別在操作選擇層次、集體選擇層次、憲政選擇層次三個層次進行變革，從而達到組織效率、職能效率和政治效率均衡和最大化。具體而言，政府進行機構調整和人員變革等組織方面變革，應該與政府職能轉變和定位方面的變革相結合，使得組織邏輯反映和適應職能邏輯。同時應該加大憲政選擇層次變革的力度，使得以上兩個層次的變革都能得到政治邏輯層面的合法、有效支持。信息公開制度在憲政選擇層次的改革理應成為今后改革的重點。應該在憲法中對信息公開進行充分合理的憲法解釋，明確公民知情權。在充分論證的基礎上建立全國統一的《信息公開法》。值得注意的是，我國先前通過的一些法律對于信息公開形成了一定的阻障，比如：1989年制定的《保密法》，距今已有十余年的歷史。從現在的實踐上看，是與社會現實嚴重脫節的。在內容上，對于秘密的范圍規定過于寬泛且模糊，給行政機關留下自由裁量空間。行政人員為避免承擔泄密責任，往往選擇保密。此外，對于定密、解密、泄密處罰等方面的制度設置已落后于時代的需要，造成真正的秘密未必能保住，而毫無保密價值的又不公開，因此應修改《保密法》，明確秘密范圍，與信息公開的法律共同協調國家利益和公民知情權的關系。只有在憲政層面上進行有效的改革才能根本理順各種利益關系，為建立起有利于政府與社會互動的信息公開制度體系提供根本性的法律保障。當然，信息公開制度要想被很好地執行下去，還有賴于現代治道制度平臺的建設與政治文明的發展，這不是一蹴而就能成功的：所以，真正實現政府信息公開任重而道遠，這不僅要靠國家和政府的支持，更需要全民的參與和努力。

【責任編輯：王潤秋】