社區治理中的主體間性

【摘 要】本源于市場經濟和由市場經濟作為最終催生婆的政府治道變革同時催生了社區“治理”理念，它表現為政府邊界的收縮、政府權力的下放和分散化，同時表現為治理上的多主體性、組織依存性、資源的交換性和組織間的互信，其基本的價值取向在于以社區黨組織為領導，以建構社區治理的主體間性為基礎，正確處理好互為治理主體的主體問的關系，通過互信、溝通、相互理解達成目標的一致性，而在平等基礎上尋找達成目標一致性的路徑也是主體間追求社區善治的重要選擇。

【關鍵詞】社區；治理；主體間性

【中圖分類號】D638

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)10-0055-03

隨著政府治道變革在全球的興起，治理(governance)范疇作為無論在內涵上還是在外延上都頗具新意的范疇受到了專家學者和政府官員的廣泛重視和關注。它強調的是以政府權力的轉移、分散和下放為特征的政府邊界收縮，強調民間組織更多地承擔政府公共服務的責任，一句話，就是強調政府的間接控制，強調政府“掌舵”和更少的管理、包括社會自組織在內的多主體更多的治理?！傲_西瑙區分了政府管理與治理，他提出，政府管理指的是‘有正式權威支持的活動’，而治理指的是‘由共同的目標支撐的活動’。治理是‘一個外延更廣的現象’，因為它不僅包括政府組織．而且包括‘非正式的、非政府的機制’。因此，當‘在活動領域中，(存在)即使沒有正式授權，依然有效發揮作用的管制機制’的時候，我們看到的就是沒有政府的治理?！倍嘀行?、多主體是治理不同于傳統意義上的管理(governance)的重要特征。社區治理中的主體問性(inter-subjectivity)不過是國家與社會關系在社區這個小社會中的表現，它是更大范圍的國家與社會關系的直接反映?！爸卫碇械闹黧w間性”所表達的是社區治理中的多主體、多主體在治理中的相互關懷、相互協調、相互交換資源并通過互信互善而達至社區善治的理念。

一、怎樣理解社區治理中的主體間性

作為西方哲學的一個概念，主體間性，有的也譯為多主體性，共主體性，交互主體性，主體間本位等，它是指一個主體與作為完整的另一個(另一些)主體的相互關系，在這種相互關系中的每個主體都可以稱之為“主體間的”。這個概念超越了“主體一客體”的理論范式，展示了“主體一主體”的理論結構。這個概念對于西方盛行的主體觀所導致的人對自然的單純征服和人類生存的危機是顛覆性的，它將外在于自我的他人及自然納入主體性行列中，是人與人、人與自然的平等意識。

治理中的主體間性的基本含義就是承認參與治理的各要素互為平等主體，強調主體“平等”，而不是像過去那樣只有政府是主體，而市場組織、自治組織、民間組織都是被管理的客體，不像過去那樣只有一個權力中心、責任主體，而是表現為多中心的秩序。社區范圍內的共同主體因面對需要解決的社區發展共同問題——共同客體而相互需要和關懷，由若干個“我”構成為“大我”、“我們”，構成為共同體、共同主體的內容。社區治理中的“主體問性”概念準確反映了治理的本來含義。

主體間性要求的是相互之間關系的處理不能采取“我說你做”、“我決定你服從”的行政命令模式，而必須采取網絡化的平等協商、共同治理的方式，治理的主體既有黨組織、政府組織，也有非營利組織、市場組織，還有居民個人，在多中心權力格局中職責分明而又相互依賴，在合作的基礎上促進社區的良治，可以解決相對復雜的社區資源利用、公共服務提供等同題，最終達到促進社區建設的目的。這既是政治體制改革的過程，也是發揚民主的過程，同時也是社區建設和提高居民生活質量的過程。

二、主體間性理念下的社區治理

通過構建社區治理中的主體問性，其基本的價值取向在于正確處理好互為治理主體的主體間的關系，其核心內容是治理主體問如何相互理解、協調并達成目標的一致性，尋找達成目標一致性的路徑。治理主體問的平等、建立在相互信任基礎上的網絡化聯系、價值認同、對資源的相互依賴性、對治理規則的認定是維系多中心治理的基礎。

政府、社區黨組織、營利組織、非營利組織以及作為準政府組織的社區居委會作為社區治理的主體都無法單獨進行有效的治理。而有效的社區治理只能是在社區黨組織領導下各行為主體互動合作的結果。在社區治理中，每個行動者都具有有限的資源和基于資源的有限的權力及有限的動員能力，在社區黨組織領導下由于社區建設共同目標的支撐，它們相互貢獻出自己的資源和能力，就能形成一種單個主體永遠達不到或只能通過長得多的時間才能夠達到的目標，每個治理主體相互交換資源以及協商共同目的的需要源自每個治理主體的片面性，它們相互之間連續的互動和組織關懷則依賴于協商共同目的的需要。

在社區治理中，政府依然擔任重要的角色。盡管我國在城市基層社區實行居民的自治，但社區依然需要政府為其提供政策法規支持、財政支撐、福利性服務、組織動員和公共安全。自治組織在本質上不是“去行政化”的完全自治，不能也不可能排斥政府作為多中心要素參與互動治理。目前我國公安、民政、疾病預防、消防、交通、計劃生育籌等政府部門對社區治理的滲透，就是作為社區治理中的多中心因素參與社區治理的表現，它們都根據自己的權力、職責在社區建設中找到參與的切入點和落腳點。但是，為了避免政府行政中的缺位、越位等現象，政府的參與需要法制明確其治理的邊界和公民的有效監督。

市場組織也是社區治理的有效參與者。市場組織包括各種商業組織，企業組織，跨國公司、銀行、保險公司等。傳統理念認為，營利組織提供營利性的服務，追求利潤最大化，事實上，這也的確是絕大多數營利組織的倫理要求和必然選擇。但營利組織提供社區公共產品，參與社區治理在現代社會也日益表現出勢不可擋的態勢。

1、營利組織以參股、入股的形式直接參與公共產品的供給。政府作為壟斷性的公共組織供給公共產品缺乏競爭性和效率，通過產權出讓的方式吸引民間資本入股公共產業，如自來水、地鐵、高速路、電力、環衛，綠化，郵政等行業，在明確產權界定的基礎上保護民營資本的剩余索取權，給予特殊行業以財政補貼，對于公共產品提高生產績效、降低成本將具有重要意義。

2、不確定性的營利組織對不確定性的社區提供社區公共產品。國際上的一些跨國公司如IBM、殼牌公司等不僅積極捐贈慈善組織，還專門成立了志愿者協會，參與地方社區建設工作，它們把慈善捐贈，參與社區建設當作與企業商業宣傳同等重要的事情，把商業理念融入到慈善捐贈之中，有些慈善捐贈本身往往就是商業活動的先導和內驅力。北京市西城區的駐區企業也通過與社區內的弱勢群體結對扶貧的形式承擔了救濟弱勢群體的社會責任。

非營利組織也是社區治理的重要因素之一：NPO(Non－profit Organization)指的是不以營利為目的，不從事利潤分配，獨立于政府和市場之外的具有志愿公益性的社會組織。由于這些組織就其本質來說是從民間產生或者某一行業中自發形成的，不帶有任何官方色彩，所以又叫它民間組織，如業主委員會、秧歌協會、健身協會等。作為社會分化的產物，作為彌補政府和市場缺陷的第三板塊，NPO在多元互動的社區治理中發揮著不可替代的作用。它與社區善治之間有很強的相關性：它是居民公民化、社會化的載體；是社區民主化的活力因子：它還是促進私德，熟人道德向社會公德轉化的倫理根源。NPO的這些功能所體現出來的特性使它區別于政黨組織和政府組織而成為具有發展潛力的社區共同體和居民民主、和諧意愿以及作為利益表達和民主訴求意愿的現實要求。

居委會是憲法規定的城市居民自治組織形式，它是居民選擇，也是政黨選擇和政府選擇的結果，在我國城市中，在大部分居委會還沒有實行居民直選的情況下，作為政府選擇的最基層的管理形式，無論從經費來源還是從人員任命上說，還是從完成的任務上說，它都具有推行政性質。居委會的設置及選舉成了居民的真正的政治利益的現實，體現了居民對國家的直接關系，居委會本身成了居民在國家中和國家在居民中的真正代表和感官世界；沒有國家對其選舉的代表進行最終確認和提供辦公經費及生活費用的居委會，國家的許多政策就難以順利落實；而沒有居民對居委會組成人員的選舉和認可，居民對國家事務的有序參與和利益訴求也難以實現。

黨組織也是社區多中心治理的重要因素，并且是相對其他組織的可以用自己的組織章程與規則要求其他組織遵守的組織協調因素。在西方國家，政黨參與社區治理，把黨的政策融入社區發展之中，社區成了各個政黨意識形態，價值觀爭奪選民的陣地，是獲取選民投票支持的重要手段。在我國，共產黨是全中國人民的領導核心，它的一系列政策包括社區建設政策也是服務于民，落實“三個代表”重要思想，鞏固黨的執政基礎的重要方面。它在社會中的組織能力，資源動員能力和號召力是其它社會組織無可替代的，它是多中心因素的領導核心和促進社區和諧的堅強堡壘：通過貫徹執行黨的路線方針政策和法律法規在社區中的實施，通過在社區建設和社區治理中發揮決策、設計作用、戰斗堡壘作用和黨員的先鋒模范作用，對社區中的多中心治理起統領和核心作用，最終目標是：建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會治理格局。

上述多元社區主體在社區善治目標下的互動所構筑的治理秩序就是多中心的治理秩序，這種多中心的治理秩序不是無秩序，而是基于社區黨組織領導和社區善治目標推動下的各主體貢獻資源、能力的良性秩序，這種秩序的形成還需要其他一系列條件。

三、社區治理中主體問性的發生學問題

就像市場經濟中的主體同性需要政府由“劃槳者”變為“掌舵者”和“守夜人”一樣。社區治理中的主體問性也需要政府在公共服務領域、在社區自治治理中的邊界“收縮”，同時需要非營利組織主體地位的確認。

社區治理中的主體間性，首先取決于制度供給。社區作為一個地域性的共同體，本身具有多主體性的特點，這些特點來自法律的規定，也來自社區建設的約定。在《憲法》和《居民委員會組織法》等有關法律的規定中，對于作為自治組織的社區居委會，即使是黨組織和上級行政組織也只是指導與被指導的關系，而不是行政領導關系，上級行政組織或黨組織也要尊重自治組織的主體地位，至于駐區企事業單位與社區本身原本并不存在任何隸屬關系，只是在社區建設的意義上才有互動關系，它在社區建設上的主體地位由于近年來中央和地方的有關規定而日趨明顯；所以，社區黨組織、行政組織在社區的延伸，社區自治組織、駐區企事業單位等都是共同的主體，作為社區建設的多主體，只是由于共建美好社區的目標導向和面對動員社區資源，解決社區問題的共同客體才把它們“聚攏”或“捏合”在一起，沒有制度供給下的自治組織的主體地位。不尊重駐區企事業單位的主體地位，就不可能有社區治理中的主體間性，因而也就難以達成只有共建的主體才能達成的共同規則和保證主體問遵守這些規則，而沒有共同規則約束的“共同主體”只能是虛擬的。

其次取決于政府的放權和分權。承認并為多治理主體提供現實的條件，首要的是政府的放權和分權，在我國最明顯的表示就是政企、政事、政社分開。政企分開就是政府退出微觀經濟領域，讓企業成為自主經營、自負盈虧、積極參與市場競爭的經濟主體。在政事、政社關系方面，政府也要確立自己的行動邊界，把更多的事情交由非營利組織承擔和作為管理替代，通過培育和扶持民間組織并讓它們承擔公共管理和公共服務責任的方式建立與民間組織的伙伴關系，不要干預屬于非營利組織自治(如居委會)范圍內的事情，這是非營利組織繁榮發展并參與社區治理的基礎條件。政府要有意識地自覺地收縮在社會自治領域的權力，把屬于民間組織的權力交給民間組織。在“經濟人”假定的基礎上，政府還要考慮公共管理和公共服務的成本與績效。這就是要通過面向社會營利組織、非營利組織的公開招標、委托經營等方式，把多中心的競爭機制引入社區公共服務(環衛、綠化、社會治安、社區矯正等)的生產中，政府在這里充當掌舵人和裁判員而不是劃漿者和運動員，通過制定公共服務的數量、質量和價格標準及違規處罰等措施加強對公共服務生產過程的監督檢查，以維護作為消費者的廣大居民的利益。

再次取決于非營利組織本身的能力建設，NPO要有能力承擔起多中心治理中一個中心的角色。非營利組織作為公民自愿組合的團體，它是集體選擇和個人選擇相結合的結果，由于接近群眾，本身發揮著居民整合、道德倫理、風俗習慣、語言社會化的功能，它對參與社區治理發揮著獨特作用。志愿團體的結成和運行是居民共同利益訴求，語言、需求、生活方式、習俗等等從觀念上的一致達到實踐行動上一致的過程，是僅僅關心個人利益的居民向在維護自身利益的同時，關心公共利益的社區人、社會人轉變的過程。社區非營利組織可以看成是由原子性的私德的居民向集體精神的公德的公民，由只把社區看作居住地的居民到具有社區歸屬感、向心力和凝聚力的社區人轉變的組織安排和制度設計。非營利組織本身作為具有共同語言、需求、愛好的居民的集合者。在它活動的拓展和隊伍的擴展當中，又對新加入組織的成員起著整合和社會化的作用。在非營利組織內部，成員之間的聯系是密切的，矛盾糾紛也容易得到調處，非營利組織的治理效率在其內部通常要高于政府管理，它的發展與社會資本的積蓄和社區的融合、人際關系的和諧成正相關。在我國社會轉型期，黨和政府強調解決人民內部矛盾、保持社會穩定和團結，培育和扶持社區黨和政府領導下的非營利組織則是保持社區穩定、社會和諧的有效途徑。

非營利組織還具有政府的功能替代功能，在社區犯罪矯正、社區救濟、社區環保，社區治安等方面都可以發揮自己的作用，而這些方面也是社區治理的重要內容。經驗證明，沒有非營利組織的參與就無法形成多中心的治理和社區善治。但缺乏能力的非營利組織由于無法承擔政府轉移的或群眾自下而上產生出來的公共服務及公共管理，同樣也無法使社區善治成為現實。在我國目前社會轉型期，天生弱質是導致非營利組織主體缺位的關鍵。在現有的法律法規范圍內，非營利組織一方面要通過政府的能力促進，通過政府在制定提供外部寬松環境的法律法規，通過政府直接的資金支持，通過政府對公共服務的購買培育自己公共服務和公共管理的能力，另一方面，非營利組織本身，尤其是其組織者要加強自身的能力建設，其中包括(1)獲得當地、本土及國外的資源和資金支持的能力，要確定當前的和未來的潛在資金支持者。(2)包裝、宣傳自己的組織及提供的服務以獲得企業和社會贊助的能力，(3)如何制定中長期規劃并把它分解到年度以及組織員工完成這些規劃的能力。(4)如何根據社會需求確定自己的發展項目和爭取政府及國內外基金會的支持的能力等等。沒有這方面的能力建設，就無法參與公共服務的競標和競爭，無法成為社區多中心治理主體中的一個主體。

最后，還取決于主體間規則意識的達成。多主體的共同治理將生產對各方都有利的公共利益，但個人的理性往往導致集體的無理性，防止“理性利已者”的搭便車行為所導致的集體行動的失敗是社區治理的首要任務。規則的達成、選擇性激勵、“志愿懲罰者”的懲罰都是防止集體非理性行為的重要舉措，而遵守同樣的行動規則是首當其沖的選擇。社區治理中的多主體如果不是在達成共同規則基礎上的行為主體，那么，這種多主體的治理就不是自覺的和有意識的。只有在黨組織的領導下通過基于共同目標的共同規則意識的達成，才能出現各行為主體同樣意義的，具有目標指向的行動，并通過舉行社區共建會議及對突出共建單位的表彰促進共建單位規則意識的產生，增加這種行動的頻率和對社區建設的意向性。所以。社區治理不是自發形成的，需要行為主體共同規則的制定和引導。社區黨組織作為社區治理中的主導力量在現實中就成為共同規則制定的自覺精神力量，它通過社區黨建的網絡化力量把社區建設主體整合到社區建設之中，又通過以黨建帶動社區建設的方式調動社區資源、解決社區問題、共建和諧社區。社區黨組織的能力素質，它在社區建設中積極性主動性作用的發揮就成為主體間規則意識的達成、成為促進多主體互動的關鍵變量。所以，在我國，社區黨組織建設本身是社區善治的推動力。

社區治理中的主體間性理念實際上就是社區建設社會化、共同主體、共負責任的理念，它的關鍵詞是主體的“平等”、“互信”、“參與”、“互動”，它要求我們的黨組織、行政機關和社會工作者要充分尊重每個社區建設的主體并發揮它們的作用，它也要求我們的黨組織、政府部門和社區工作者必須摒棄傳統的行政工作方法，以平等的姿態、協商的工作方法動員主體的社區資源和工作熱情，而不是“我說你做”的行政命令的方法。把社區內的一切積極因索引導到共建美好社區的共同目標中去，這樣，和諧社區的良好愿望就一定能夠實現。

【責任編輯：王潤秋】