充分發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評估中的作用

【摘 要】非政府組織作為地方政府績效評估的重要外部評價主體，具有政府內(nèi)部評估主體無可比擬的獨特功能優(yōu)勢。目前，發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評估中的作用，面臨多種因素的制約。只有在分析非政府組織在地方政府績效評估中所遇到阻礙的基礎(chǔ)上，加強重塑非政府組織公信力，提高政府行政透明度，培養(yǎng)公民社會成長土壤，才能充分發(fā)揮非政府組織在地方政府評估中的作用。

【關(guān)鍵詞】非政府組織；地方政府；績效評估

【中圖分類號】D63

【文獻標識碼】A

【文章編號】1002-7408(2006)10-0013-03

績效管理已經(jīng)引起各國政府越來越強烈的關(guān)注，績效評估作為績效管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于改善政府績效具有突出的意義。而適當(dāng)績效評估主體的選擇，是保證政府績效評估工作順利實施的重要前提。長期以來，我國重視地方政府內(nèi)部評估主體的研究，忽視外部評估主體的建設(shè)。從非政府組織的視野，探討地方政府績效評估，具有鮮明的時代特色。

一、發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評估中作用的功能分析

非政府組織是社會有機體的重要組成部分，充分發(fā)揮其在地方政府績效評估中的作用，具有十分重要的意義：

1、確保評估結(jié)果公平公正。非政府組織充當(dāng)外部評價主體，可以充分發(fā)揮橋梁紐帶的作用，以人民的利益訴求為行動準則，在公眾與政府間構(gòu)建一座平等對話的橋梁，充分表達公眾的意志，反映人民的心聲；“沒有上級領(lǐng)導(dǎo)的評價，政府行政管理的層級體系性就會遭到削弱，從而造成政令不能、指揮不靈的管理弊害；而沒有人民的評價，則又可能削弱政府的民主性，削弱政府對人民群眾利益要求的回應(yīng)性和責(zé)任性，并弱化社會對政府的控制力，從而層次政策脫離社會、脫離群眾。”敢于和善于揭露政府工作中存在的問題和不足，給政府工作施以強大的外部輿論壓力，迫使政府接受先進的管理理念，引導(dǎo)政府行為趨于理性與科學(xué)，為時政府績效評估活動的深入化、有效化，在評估過程中，非政府組織可以充分利用人力、智力優(yōu)勢，尤其是各類學(xué)術(shù)型團體優(yōu)勢，探討合理的問責(zé)制與評估結(jié)果的有效契合，避免政府評估陷入過去“盲人摸象”困境，確保評保結(jié)果準確性、獨立性和客觀性。

2、優(yōu)化政府職能體系配置。我國政府職能建構(gòu)在計劃經(jīng)濟體制基礎(chǔ)上，政府履行了很多做不好、做不了的職能。在市場經(jīng)濟的沖擊下，政府職能得到一定的調(diào)整，但結(jié)構(gòu)體系依然很不科學(xué)，其重要原因在于缺乏轉(zhuǎn)變職能的動力機制。非政府組織作為評估主體，可以為政府職能的轉(zhuǎn)變與界定提供強有力的動力機制，促使政府職能體系配置的合理化、科學(xué)化。首先，“在評估中形成的強大外部壓力，可以迫使政府對其職能及職能行使方式進行反思，諸如收容審查、城市暫住制度均在社會強烈不滿中被廢止。”各種各樣陽光式服務(wù)應(yīng)公眾要求應(yīng)運而生；其次，通過科學(xué)發(fā)展觀理念的灌輸，政府將更加關(guān)注自身行政效能，引導(dǎo)政府舍小就大、趨利避害，將政府從龐雜、細小的事情中解脫開來，集中人、財、物資源，優(yōu)化核心服務(wù)能力，優(yōu)化行政資源配置，使政府提供更為優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和良善的公共服務(wù)，加快其從全能型向有效型、責(zé)任型、法制型政府轉(zhuǎn)變的步伐，切實轉(zhuǎn)變政府職能，為走向小政府一大社會的治理模式奠定堅實基礎(chǔ)。

3、促進公民社會健康成長。公民社會健康成長的一個重要體現(xiàn)在于非政府組織的發(fā)展和壯大。發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評估中的作用，讓公眾參與社會事務(wù)的治理，有利于非政府組織的快速成長，是政府放權(quán)于社會的一種體現(xiàn)，是善治的具體舉措。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是二者最佳狀態(tài)。”例同時它將產(chǎn)生示范和擴散效應(yīng)，激發(fā)公眾參政、議政的熱情，增強其主人翁意識，夯實責(zé)任政府、主權(quán)在民的公眾心理基礎(chǔ)，為政治民主化創(chuàng)造有利的社會條件。“非政府組織的發(fā)展不僅有利于重塑我國政府組織與企業(yè)、社會其它領(lǐng)域關(guān)系，有利于形成政府組織與各類非政府組織合作管理社會公共事務(wù)的社會管理體系，也有利于加速改良原有的不良社會要素和培育新的要素，從而為市民社會的健康成長提供組織基礎(chǔ)。”

二、發(fā)揮非政府組織在地方政府績效評估中作用的現(xiàn)實阻礙

1、非政府組織自身不完善。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展、對外開放的日益深入、公眾自主意識的覺醒，非政府組織得以快速成長，組織化程度得到較大提高，對社會事務(wù)更具影響力。但是受現(xiàn)行的法律制度和行政管理體制的雙重束縛，非政府組織成長空間受到極大擠壓。非政府組織存在諸多不足，從而使其在地方政府績效評估中無法有效發(fā)揮作用。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，獨立性差，官辦色彩濃。很多非政府組織源于政府職能部門，執(zhí)行政府管理職能，具有“第二政府”的稱號，缺乏獨立性。非政府組織缺乏應(yīng)有的獨立性，無法客觀、公正的對政府績效進行科學(xué)、準確評估，影響評估效果。其次，非政府組織職能體系的缺位。政府改革和社會經(jīng)濟體制改革的滯后，使得政府下放給非政府組織的權(quán)力受到限制，表現(xiàn)為一些政府部門及其工作人員不愿意放權(quán)，或仍然習(xí)慣于大包大攬以及社會普通公眾對非政府組織服務(wù)和管理的抵制，極大地影響非政府組織職能體系的健康發(fā)展。非政府職能體系的缺陷，影響非政府組織工作效率，降低其合法性，弱化公眾心理認同感，造成非政府組織在績效評估過程中缺乏必要的公眾支持，無法及時獲取政府績效信息，造成政府績效評估信息不完整、不及時；最后，相關(guān)法律法規(guī)的缺失。我國非政府組織的發(fā)展缺乏必要的法律制度保障，只有相應(yīng)的法規(guī)和條例，規(guī)定和管理辦法等，遠不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)登記管理暫行條例》等，均是過時陳舊的。非政府組織的發(fā)展缺乏必要的法制保障，使公眾對非政府組織合法性基礎(chǔ)產(chǎn)生質(zhì)疑；同時使政府組織工作人員對其活動采取抵觸行為，在工作中施以各種障礙，造成政府績效評估往往流于形式，無法深入有效正常開展。

2、政府行政過程透明度低。非政府組織作為外部評價主體，必須十分清楚政府的情況，才可能進行客觀公正地評估。公開透明的政府活動為非政府組織了解政府績效信息提供良好的平臺。但是在現(xiàn)實政府行動過程中，政府行政透明度低，許多行政行為處于暗箱操作中，使評估工作很難有效進行。這種狀況的出現(xiàn)，主要受地方政府工作人員自身觀念、政府機制的缺失、技術(shù)手段的滯后以及相關(guān)法律法規(guī)的不健全等多重因素的影響。如一些地方政府報喜不報憂，對各種違規(guī)行為少報、漏報甚至不報，“做表面文章、搞假公開；對自己有利的公開對自己不利的則保密，搞半公開；有的甚至以種種理由拒絕公開相關(guān)信息。”這種現(xiàn)象的出現(xiàn)不是偶然的，有其一定的必然性。在傳統(tǒng)的以政績?yōu)橹饕己酥笜吮尘跋拢芏喙賳T為獲得升遷，不惜弄虛作假，欺上瞞下，為自己升遷捏造政治資本，導(dǎo)致官出數(shù)字、數(shù)字出官現(xiàn)象層出不窮；綜觀各國，凡政府行政透明度較高的國家，電子政務(wù)則扮演了重要角色，而我國電子政務(wù)發(fā)展受軟硬件的制約和地方政府領(lǐng)導(dǎo)人思維意識的影響，發(fā)展嚴重滯后，客觀上阻礙政府行政公開的腳步；此外，我國在總體上還缺少一部完整、系統(tǒng)的政府信息公開法，“我國政府信息公開在理論研究上也還跟不上。當(dāng)前，學(xué)界還處于對國外政府信息公開立法介紹和研究的初級階段，還不夠深入和系統(tǒng)，對我國政府信息公開工作還沒有實質(zhì)性的幫助。”政府行政不透明，給非政府組織的評估工作帶來極大的困難，信息獲取的不完整、不及時，使政府績效評估缺乏客觀事實依據(jù)，無法對政府績效做出準確、客觀的評價，導(dǎo)致評估結(jié)果的片面性，從而使績效評估失去原先的意義，同時浪費大量的人、財、物資源，使的政府績效評估工作無法獲得公眾的支持。

3、缺乏有效的社會輿論支持。加大非政府組織在地方政府績效評估中的作用，在國外已經(jīng)具有深厚的歷史和現(xiàn)實基礎(chǔ)；而在我國，發(fā)揮外部評估主體在政府績效評估中作用的相關(guān)法律法規(guī)尚不完善，相關(guān)的制度發(fā)展仍比較落后，仍處于探索階段，公眾的社會支持度較低。受歷史文化傳統(tǒng)的影響，在人民大眾心中，只有政府才是唯一合法的主體，由其提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，具有普遍的心理認同感；非政府組織與政府組織相比，雖然具有獨特的功能優(yōu)勢，可以發(fā)揮船小好調(diào)頭的特點，分擔(dān)很多政府做不好和做不了的工作，然而由于我國非政府組織發(fā)展具有“先天不足，后天失靈”的特點，使其難以提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，難以吸引公眾的目光，從而使其缺乏必要的社會輿論支持。社會輿論支持力量的脆弱，使其缺乏必要的公眾參與。公眾參與不足，使得非政府組織在政府績效評估中失去力量支撐，難以對政府形成強大的外部壓力，迫使其糾正錯誤、轉(zhuǎn)變職能，從而使非政府組織的活動陷入合法性的困境。公眾參與是社會政策的基石，公眾參與的廣泛性、深刻性和科學(xué)性同社會治理的有效性是成正比的。“廣泛參與是指各種社會主體和公眾廣泛參與對公共事物的管理。在傳統(tǒng)理念和管理中，公共管理被看做是政府的事，總是以政府為中心，自上而下地對外行使權(quán)力，公眾和社會主體只是被管理的對象。隨著社會結(jié)構(gòu)變遷，公民社會的興起，通過擴大社會參與實現(xiàn)政府與社會的互動、合作和共同治理，建立有助于促進社會廣泛參與的機制，回應(yīng)社會發(fā)展對政府管理的要求，已成為國際潮流。”

三、非政府組織在地方政府績效評估中發(fā)揮作用的路徑選擇

1、重塑非政府組織公信力。非政府組織充當(dāng)外部評價主體，必須具備自身的合法性即廣泛的認同性。由于我國非政府組織發(fā)展存在諸多缺陷，公眾心理基礎(chǔ)脆弱，缺乏公信力，從而導(dǎo)致非政府組織參與政府績效評估活動缺乏民意基礎(chǔ)，使得評估結(jié)果對政府缺乏足夠的約束力。因此，提高非政府組織公信力，顯得尤為重要。首先，改善組織形象，提高心理認同。外部監(jiān)督的缺乏、個人私欲的膨脹，使得某些非政府組織偏離既定正常軌道，打著慈善和公益的幌子，大肆撈取錢財、謀取私利，極大地損害非政府組織形象。為改變這一不良的組織形象，在評估活動過程中要對非政府組織人員、評估程序、評估指標、技術(shù)手段等要素向公眾做出公示，以獲取大眾的支持，接受其監(jiān)督，打造充滿活力、運轉(zhuǎn)透明的陽光型組織形象；其次，加快立法步伐，提供法制保障。績效評估只有上升到法律的高度，才能保證其活動的有效性、權(quán)威性。“目前我國績效評估立法的時機尚不成熟。但是，制定統(tǒng)一的績效評估方面的政策措施的條件已基本具備。一是自中央提出科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀以來，國務(wù)院在《國務(wù)院工作規(guī)則》等重要文件中對績效評估提出了更高的要求，溫家寶總理在政府工作報告和講話中多次提到要“研究建立中國政府績效評估體系”；二是地方政府開展績效評估活動已具有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和基礎(chǔ)，不少省市發(fā)布文件推行這一制度，在實踐中積累了較豐富的經(jīng)驗；三是有可資借鑒的國際經(jīng)驗。”再次，加大對非政府組織活動的宣傳。政府應(yīng)充分利用自身所掌握的傳媒資源，通過電視、廣播、報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介，對非政府組織的活動進行立體多方位的報道，提高非政府組織的社會影響力。在政府績效評估活動過程中，對非政府組織的組織特點、功能優(yōu)勢、相關(guān)業(yè)績以及評估活動的進展實行跟蹤式實時宣傳報道，并進行相關(guān)的討論、調(diào)研，鼓勵人民獻計獻策。

2、提高政府行政透明度。“政務(wù)公開是政府按照法律法規(guī)要求，向公眾提供非保密信息檢索。政府既掌握大量的公共信息，又是法律、法規(guī)、規(guī)章和制度的制訂者，相對于社會公眾，它處于信息的強勢地位。”非政府組織作為外部評價主體，只有獲取足夠有效的信息，才可能對政府績效做出客觀、公正的評估。政務(wù)公開為非政府組織掌握有效信息提供基礎(chǔ)。政務(wù)公開是政府運作方式的重大改革，其目的在于通過信息公開，使民眾得以在最大程度上了解政府工作，參與政府決策，提高對政府的認同感，增強政府服務(wù)的意識，幫助政府更好地完成自己的使命，使廣大民眾更加認可政府，鞏固共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位。提高政府行政透明度、實行政務(wù)公開，一方面，以推進電子政務(wù)的建設(shè)為切入點。“電子政務(wù)的發(fā)展可以使公眾通過網(wǎng)絡(luò)輕易地獲悉相關(guān)信息，促使政府陽關(guān)作業(yè)，最大程度的保證政府管理的公開性，增加政府辦公的透明度，打破政府信息壟斷，保證信息的原面目。”政務(wù)工開，不僅可以提高政府部門的工作效率，而且將為企業(yè)、行業(yè)或領(lǐng)域信息化提供良好的配套環(huán)境，提高社會公眾對社會信息化認識程度和需求，實現(xiàn)信息的增殖效應(yīng)；另一方面，建立和完善調(diào)查取證制度。對那些不宜公開的信息，卻對政府績效考核具有重要意義的相關(guān)信息，非政府組織有權(quán)通過合理正當(dāng)?shù)那阔@得，政府部門必須充分配合，保障其行動的有效性、權(quán)威性。這樣不僅有利于獲取更多的第一手資料，確保評估的質(zhì)量；而且有利于培育公民的主人翁意識，給政府營造強大的外部壓力，迫使政府加強自身建設(shè)。

3、培育公民社會成長土壤。“公民社會當(dāng)作是國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織，包括非政府組織、公民的志愿性社團、協(xié)會、社區(qū)組織、利益團體和公民自發(fā)組織起來的運動等，它們又被稱為介于政府和企業(yè)之間的第三部門。”公民社會的健康成長為非政府組織在地方政府績效評估中發(fā)揮作用提供有力的支撐，增強非政府組織行動的合法性和權(quán)威性。當(dāng)前，可以從輿論自由、組織立法和政治民主化三個要素加以構(gòu)建。首先，切實保障公眾輿論自由。輿論是社會政治變革的加速器，是社會發(fā)展的動力，是宏觀社會控制的有力杠桿。輿論自由是公民的基本權(quán)利之一，它有利于發(fā)現(xiàn)業(yè)已存在的問題和矛盾。而在傳統(tǒng)政績觀的影響下，地方政府官員為撈取政績，對公眾輿論采取壓制的態(tài)度，對于那些威脅到個人政績的個人和組織采取打擊報復(fù)、誣告陷害，使得政府信息失真。因此，為改變這種狀況，調(diào)動公眾的積極性，必須實行嚴格的獎懲機制，對于那些敢講真話、敢講實話的人要予以嚴格保密，并給予適當(dāng)?shù)奈镔|(zhì)與精神獎勵，調(diào)動公眾參政的積極性與主動性，為非政府組織獲取政府績效的真實信息提供良好的保障；對那些打擊報復(fù)的人要一查到底，決不手軟；其次，加強組織立法審視工作。法律作為正義和公平的象征，如果使用不當(dāng)，會造成很大的負面影響。我國當(dāng)前關(guān)于組織法的規(guī)定，尤其是雙重管理的法律規(guī)制，極大的制約非政府組織發(fā)展的步伐，不適應(yīng)時代發(fā)展的潮流，必須加以修改，確保非政府組織沿著法制化軌道健康、有序地發(fā)展。非政府組織的壯大會帶動市民社會各種要素的成長，增強非政府組織與政府組織的對話能力，從而可以使其在評估過程中發(fā)揮其組織優(yōu)勢和獨特功能，確保評估工作順利有效進行。最后，推進政治民主化進程。政治民主化是推進公民社會發(fā)展的基石，實行政治民主化，可以提高公眾參政，議政能力，為社會民主化的發(fā)展提供土壤，從而促使非政府組織自身不斷完善、健全，使政府行動更具有責(zé)任性和回應(yīng)性，對于構(gòu)建 以顧客導(dǎo)向為目標的服務(wù)型政府來說，具有很強的推動力。

【責(zé)任編輯：王潤秋】